專門為各類型合作社編撰的法規工具書!--《中華民國合作社法規彙編》

2016/6/17  
  
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專門為各類型合作社編撰的法規工具書!--《中華民國合作社法規彙編》

全書分成三篇,第一篇以憲法中提到合作事業之條文為主。第二篇為合作社專屬法規,分成內政(11種)、金融(18種)兩大類。第三篇是非合作社專屬法規的法條,亦即以合作社專屬法規之外的法條為對象,條文中涉及到合作社、合作農場、合作事業等事務者,均歸類在此篇,包括內政(18種)、金融(62種)、農業(45種)、財政(28種)、經濟(10種)、勞動(5種)、衛生福利(7種)、原住民(6種)、交通(8種)、教育(1種)、法務(5種)及其他(10種)等十二大類法條。另對於因時代環境變遷而廢止的合作法規(84種),經彙整後呈現在附錄中。本書編寫方式獨特,如同合作社法規全書,除了具有學術參考價值,亦可協助合作社界人士瞭解合作社法規所涉及的領域與範圍,更可以讓社會大眾認識臺灣的合作社事業。

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序言

合作事業是重要的社會福利政策之一,在全球經濟不景氣及貧富懸殊愈來愈大的社會中,它是協助人們脫貧,互助合作改善生活環境及善盡社會責任的一種絕佳的經濟模式。
合作事業與合作運動及合作制度,分別導源於十八世紀中葉歐陸國家,尤其是在法國、英國及德國均曾蓬勃發展,受惠無數經濟弱勢者。合作社之發軔背景,係緣於工業革命及資本主義興起後,對社會所帶來的衝擊與影響,造成空前的社會貧富不均,多數的人們在經濟上處於相對弱勢。在此前提下,這種以合作為基礎,規模較小,資本不多,成本低的合作事業於焉而生。自十九世紀末,合作社傳遍歐洲各國,至二十世紀又由歐洲傳遍全球各地,並為各國競相效法學習,全球逾半以上國家都有合作社,蔚為一股國際性合作社事業運動風潮。
合作思想和合作理論大約在1910年前後,從歐洲傳播至中國(指大陸時期),發展迄今已逾一世紀。國民政府奠都南京後,民國17年2月,中國國民黨第二屆四中全會通過「組織合作運動委員會建議案」,此為我國合作政策之發軔;同年10月中央179次常會通過,將合作運動列為下級黨部工作綱領,通令各級黨部遵行。此後,中國國民黨乃積極推行合作運動,策劃建立各種合作體制,以加速合作事業之推展效能,初期合作政策係以「復興農村」為重點。
民國26年6月1日政府公布中華民國訓政時期約法,以「發展農村經濟,改善農民生活,增進佃農福利。」;「國家應設立農業金融機關,獎勵農村合作事業,為謀國民經濟之發展,國家應提倡各種合作事業。」同年11月17日第四屆國民大會通過「合作事業之提倡」,為訓政時期國計民生實施方針之一。民國23年3月1日國民政府公布「合作社法」,民國24年8月19日實業部公布「合作社法施行細則」,並於9月1日由實業部(即今之經濟部)以部令公布合作社法與施行細則同時施行,以為全國合作事業發展之法令依據,為於實業部設置合作司,為全國最高合作行政機關,掌理全國合作行政。翌年10月實業部訂定「合作行政設施原則」。民國35年制定憲法時將「合作事業」明定於憲法條文第108條至110條規定中央、省、縣均應立法推動合作事業;憲法第145條並明定「合作事業應受國家之獎勵與扶助。」列入於基本國策之中。可見合作事業在二戰結束前後,在我國經濟與社會發展上均佔有一席之地。
而臺灣合作事業從日據時期開始至政府播遷臺灣發展迄今亦已逾百年歷史,發展根基深厚。合作事業既有憲法的保障及合作社法相關法令的規範,又受政府在背後的大力推動與支持,推行初期,在全省二千多所國民學校辦理合作社和少數社區合作社,營造一股合作事業運動的風潮,成為當時政府施政的重點工作之一。在這樣的根基上,我國合作事業理應有良好的發展與成果才是!但事實卻不然!合作事業在臺灣推展數十年,不僅不如預期,目前還面臨經營上的困難與瓶頸,甚至呈現發展萎縮或倒退的現象,根據合作社從1984年(內政部1984年始有統計資料)的4269家,發展至高峰期時,合作社家數達5500餘,但到2013年僅剩4500多家,合作社的成長宛如經濟成長曲線,由初期的萌芽到成長高峰到衰退。深信這樣的結果絕對不是政府與合作社界人士所樂見。這與政府對合作事業的重視程度,埋下日後合作社積弱不振的重要因素之一有關,民國35年8月在臺灣省行政長官公署民政處下設「合作事業管理委員會」,主管全省合作事業的整理與推展。民國36年6月合作事業管理委員會升格,直隸臺灣省政府,主任委員乙職由省主席兼任,可惜僅短短一年多。民國37年改組為「臺灣省合作事業管理處」後,改隸屬於臺灣省政府社會處,改由社會處長兼任,位階由省府的二級機關改為三級機關,以及精省時將原臺灣省合作事業管理處栽撤併入中央內政部社會司,乃至政府組織改造後,合作社業務更與人民團體合併,定位為民間組織。至此,合作社可謂是從此自社會福利範疇剝離,曝露出政府對合作事業的無知與漠視之態度。而少了政府重視的合作事業如何在競爭激烈環境中走出一條活路,著實是一件非常艱鉅與孤獨的任務。另根據國內學者研究觀察,分析臚列出合作社十大經營困難的問題,這些困難包括:經營規模小、資金短缺、領導者觀念偏差、社員合作意願識薄弱、社會大眾缺乏對合作社的正確認知、人才不足、過度依賴政府補助、相關法令未能配合環境的變遷、未建立各類合作事業體系、聯合社功能不彰等問題。另外,主管機關的保守與忽視,未彙整與合作社相關的法規,提供給合作界業參考,導致政府規範與合作社業務相關的法規形同虛設,隱而不顯!讓合作界誤以為政府對推動合作社業務不重視,因而錯失對法規的認識,爭取應有的權益的機會!概不知有法,自然無從著手;反之,既知有法,自可循法申辦。
一般人對於合作社的概念,可能大部分停留在員生消費合作社的印象,亦即可以在那裡買到比外面商品店還便宜的日常生活用品!其實,合作社所能發揮的功能,絕對不只是販賣便宜日常用品而已,依據國際合作社聯盟(簡稱ICA)2010年的統計資料,全世界最大的300家合作社總共創造了2兆美元的營收。在全球各地都創下不凡的營運績效。
個人因職務關係而接觸此一領域,並有幸參與「臺灣合作社運動史」的撰寫工作,負責該書第二篇合作社行政與法規的演進,得以認識合作社在我國之發展歷程,在完成該篇章後,發現有關合作社的法規似乎不是只有《合作社法及其施行細則》、《信用合作社法及其施行細則》,《儲蓄互助社法》等等十數種相關法規而已!惟從內政部合作事業入口網站中列有17種合作社主要相關法規命令,以及由財團法人台灣合作事業發展基金會印行之「合作社的組織」一書中列有12種法規(有部分與前揭重複)。以這樣有限的資訊,不啻普羅大眾難以一窺合作社之全貌,導致在業務推動上由於嚴重缺乏法規方面的資訊,許多有關合作社發展的權益可能因而流(錯)失。有鑑於此,遂將個人蒐集之法規數(約70種)向逢甲大學合作經濟系于躍門教授透露與請益,沒想到他不僅一方面肯定個人的用心外,亦覺得不可思議竟有這麼多與合作社有關的法規,遂建議說:「我可以考慮出版合作社法規彙編,以做為合作社的參考工具書!」就是這句話,再加上身在公門擔任合作行政管理主管職務,以及抱著回饋合作社的使命,啟心動念讓一頭栽進合作法規的編撰工作。歷經數月蒐集合作社相關法規結果,發現竟有多達二百多種法規與合作社有關。其中以合作社(合作農場、合作事業或儲蓄互助為名的法規約有30種,如合作社法、信用合作社法等,其中信用合作社適用之相關法規即逾百種以上,這類的法規均全部將條文呈現;而非以合作社為法規名稱,但在法規條文內容有與合作社業務有關的規定竟超過200種以上,如地方制度法、土地法、所得稅法、農會法(其中農會法中有納入「農業合作社法」)、漁會法等是。亦有將合作社定義為農業組織,如菸酒管理法施行細則第5條規定,本法第九條第二項所稱農業組織,指依法設立之農會、農業產銷班、農業合作社、合作農場或其他農業組織。
為了方便查詢,個人將之整理成兩種版本,一種是除將所有以「合作社」為法規名稱暨非以合作社為法規名稱的法規全文呈現外,非以合作社為法規名稱的法規,則於該法規前面將條文內容有與合作社業務有關的規定,另外單獨列出處理,以便查閱;另一種是將所有以「合作社」為法規名稱的法規全文呈現外,至非以合作社為法規名稱的法規,僅將該法規條文內容有與合作社業務有關的規定呈現,既便查閱,又可減少過多的篇幅,兩者落差前者約160萬字;後者約24萬字。
有道是:「工欲善其事,必先利其器」,有關這本工具書,具有幾個特點:
第一獨特性,國內有關法規工具書,像這樣的編輯並不多見,尤其是官方出版之法規彙編,一般只出版該部門(單位)有關的單行法規,很少會出版跨部會的法規,本書涉及中央之部會,包括行政院、立法院、司法院、內政部、金融監督管理委員會、經濟部、財政部、勞動部、衛生福利部、行政院農業委員會、教育部、原住民族委員會、交通部、法務部、國防部、行政院人事總處、行政院公共工程委員會、行政院通訊傳播委員會、中央銀行等等;
第二單一性,這是一本專門為合作社界量身訂製所編撰之合作社法規的工具書;第三價值性,本工具書除可協助合作社界人士瞭解合作社法規所涉及的領域與範圍外,亦可提供社會大眾認識合作社的訊息管道;
第四學術性,本工具書的編輯方式獨特與稀有,如同合作社法規全書,具有學術參考價值。冀望合作社法規全書的出版能為臺灣的合作社界略盡棉薄之力,更期待在104年5月19日立法院三讀通過,總統於104年6月3日公布,這部長達39年未曾大幅度修正的《合作社法》能為臺灣合作社事業注入新的活水與發展契機。再為我國合作事業創造的新史頁與高峰。
本工具書得以出版,要感謝逢甲大學于躍門教授的啟迪與鼓勵,沒有于教授的驚人之語,就不會今天的成果,也要感謝秀威資訊出版社再度的鼎力相助,之前已承該公司之支持,出版個人第一本著作「民主推進器—兩岸三地的公民社會」!然個人才疏學淺,有關合作社相關法規範圍包羅甚廣,或有疏漏之虞,如政府部門訂頒之合作社行政規定或計劃等措施,大多屬內部參考之用並未對外公開,蒐集極為不易,即是其中之一,故不在本書收錄之列。希望本書能提供國內相關合作社界或學術界參考價值!

蘇佳善 謹識於臺北
2016年

 

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