歐巴馬執政八年,美中關係如何競合?--《歐巴馬時期的美中權力競逐》

2020/3/5  
  
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歐巴馬執政八年,美中關係如何競合?--《歐巴馬時期的美中權力競逐》

歐巴馬執政八年,美中關係如何競合?

在客觀的全球形勢上,美國與中國分別呈現出「守成霸權」與「崛起大國」的對比;在主觀的安全意識上,彼此雙方懷著深切的疑慮,亦不願接受衝突對抗的歷史「宿命」。美方並不清楚中國在亞太地區的行為到底是擴張性的霸權圖謀,還是防禦性的和平崛起;中方也不明白美國在中國周邊的滋擾行為,到底是進攻性的圍堵戰略,還是防禦性的制衡手段。雙方嚴重缺乏的戰略互信,始終是美中兩國之間最大的鴻溝。

歐巴馬在其任內全力推動「亞太再平衡」戰略成為外交政策的主軸,這套戰略指向中國的針對性極強,戰略形成的目的包含「平衡中國不斷增長的實力」、「確保美國在亞洲的存在」與「因應盟友對中國崛起的關切」。這樣的動機除了加劇美中兩國的戰略互疑,亦使雙方對彼此戰略的選擇面臨另一個「十字路口」。

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內容試閱

節錄自本書第五章〈第一節 美國對中國政策的調整〉:

  歷任美國總統進入第二任期時,都會考慮到自己在美國歷史上的定位,歐巴馬亦不例外。雖然內政上受到經濟蕭條的困擾極深,但仍帶領美國成功走出金融海嘯,逐漸降低失業率,並且順利催生照顧弱勢族群的歐氏健保。在外交上,因為中國的持續崛起,直接威脅到美國在全球的領導地位,基於全球戰略形勢的考量,歐巴馬在第一任期力推「亞太再平衡」戰略,企圖聯合包括東協十國在內的亞太地區新興經濟國家,以平衡中國崛起的氣勢,甚至是防範中國勢力向外擴張的企圖。無奈在國債高築的限制,再加上亞太各國猶豫,不願被迫在美中兩國之間選邊,美國亦認知到中國對主權議題的敏感性,如果過度刺激中國,恐怕會引起預期不到的反彈,導致適得其反之後果。(例如美國在釣魚島問題上過分袒護日本,而迫使中國加速其海軍快速擴張。)因此,歐巴馬在爭取總統連任的辯論中,將中國定位為既是競爭者又是夥伴。這表示美國的外交團隊對遏制中國的政策已有反思,這種反思在民間也產生相當的共鳴,一般美國民眾同意中國不是蘇聯,並非蠻橫無理,一味地遏制與排斥,反而會造成相反效果。這也是歐巴馬在外交政策上贏得更多不同族群選民認同的原因。
  進入第二任期的歐巴馬政府排除了連任的壓力,放手一搏。即使原先「再平衡」戰略的主要推手已有不少調整,包含國務卿希拉蕊在內的外交功臣相繼交棒,持續深化「再平衡」政策的意志並沒有改變。接替坎博(Kurt Campbell)的新任國務院亞太助卿羅素(Daniel Russel)公開宣示:「『亞太再平衡』戰略是歐巴馬政府外交政策的基石,以加強安全、擴大繁榮、增進民主價值、促進人類尊嚴為支柱,永遠不離不棄,無論其他地區出現多少熱點,美國都將繼續深化對這個至關重要地區的持續承諾。」顧慮到中國的負面反應,美國推動「再平衡」戰略的步伐轉趨低調,但實際的目標與進程仍然不斷推進。在軍事戰略上,確立了海空軍力部署到亞太的目標,並針對性的界定在南海、東海等亞太海域的利益。在政治層面上,美國調整了對緬甸、越南的政策,在東南亞積極與東協國家建立關係。在經貿整合上,TPP談判在美國亞特蘭大正式結束,協議內容將遞交國會審議,待所有簽約國的國會都批准之後,協議才會正式生效。
  從政府對外的各種政策宣誓與對內的人事布局跡象顯示,歐巴馬總統第二任期的外交政策主軸仍以「亞太再平衡」戰略為依歸。然而,在執行面上有一些變化與調整,除了繼續加強與日本、南韓與澳大利亞等盟國關係,在東海與南海等亞太地區的爭端反應更為謹慎。另與亞太地區新興國家,諸如印度、越南和緬甸等國家,加大交往與合作的力度,攸關亞太地區集體利益的東亞峰會,美國也不再缺席,目的就在強化美國在東協的制度性存在。隨著中國綜合國力持續提升,美中兩國實力對比再行拉近,「再平衡」戰略主軸雖然不會改變,但在第一任期中明顯過度聚焦在軍事領域,造成許多國際社會負面的觀感,也增加中國對此戰略的敵意。故於第二任期中減少大張旗鼓的戰略宣傳,並且適度淡化軍事安全的色彩,刻意增加經濟合作與利益共享的伙伴印象。
  歐巴馬政府的對中戰略在第二任期較為「不卑不亢」,既不反對中國關於建立「新型大國關係」的建議,與習近平保持密切的接觸,也沒有刻意向中國示好,反而更重視與日本、韓國、澳洲與東協各國的盟友與伙伴關係。歐巴馬奉行的簡明外交原則是「不做蠢事」(Don't do stupid stuff),他鄙棄的蠢事首推小布希政府時期發動的伊拉克與阿富汗戰爭。2014年在西點軍校面對畢業生的勗勉中,歐巴馬強調美國所犯錯誤當中代價最高的,不是來自美國的自我克制,而是來自美國魯莽的進行軍事冒險。因此,除了要求「出兵的門檻必須提高」,更強調「避免單獨行動」,「不做蠢事」同樣意謂不應與中國等新興大國直接對抗。在中日釣魚島爭端中,美國一方面堅持釣魚島屬於日本行政管轄範圍,同時亦列為美日安保條約的防衛範圍,美軍不會坐視。另一方面,美國亦聲稱在釣魚島的主權歸屬上,美國不持任何立場,藉此防止日本在美日同盟的保護傘下有恃無恐,伺機對中國主動挑起衝突。
  在經貿合作上,歐巴馬政府第一任期借助二十國集團機制,拓展國際經貿空間,並且密集增加國家領導人的高層接觸,建立經貿伙伴關係,以空前的財政刺激方案和貨幣寬鬆政策,成功遏制國內經濟危機漫延,更引領全球經濟止跌回升,使美國經濟比歐日等國先一步復甦。2013年開始,中國新一代領導團隊出現後,美中兩國的經貿團隊也同時進行換代,一如歐巴馬總統在國情咨文中聲稱,未來四年的施政重點將側重在經濟問題。新任國務卿凱瑞也表態:「外交政策即是經濟政策。」相繼推出「國家出口倡議」、「選擇美國計畫」等經濟外交政策,藉此吸引更多中國企業赴美投資設廠,創造美國民眾就業機會。在美中經貿的互動中,藉由「戰略與經濟對話」的雙邊協調機制,加強兩國經濟的互補性與互利性。同時利用「規則牌」設法制止並扭轉對美國不利的發展態勢,全面掌握後金融危機的國際經貿強權地位。
  在軍事安全上,美國在亞太地區的軍事部署指南就是源於「再平衡」戰略。因為美中關係既是合作又有競爭,中國崛起雖然帶來機會,但其不透明的意圖也是區域不安的來源。軍事現代化是中國長期努力的目標,美國認為中國在軍事安全事務上可以更透明,美中軍事交流的價值是值得肯定的,美國在符合本身利益及價值的基礎上,傾向持續尋求與中國建立更多在軍事上的良性互動。面對中日兩國在釣魚台持續對峙,若擦槍走火爆發軍事衝突,後果將難以想像。目前,美國雖然面臨國防預算刪減的壓力,但是,美國仍堅持增強在亞太地區的軍事能量,以保持政經優勢地位。美中軍力的消長變化,將會成為影響亞太國家每日決策的重要變數,美國能否繼續保持軍力優勢,也將會牽動亞太國家的政局演變和外交決策方向。

 

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