林全內閣發言人童振源:台灣應以民主、和平、繁榮為兩岸戰略三大支柱


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台灣對中戰略的國內外情勢


首頁圖來源:UliSchu

台灣情勢與共識


目前藍綠兩大政黨以統獨為區分,作為彼此政策訴求與政治動員的基礎。經過台灣民主化與兩次政黨輪替之後,目前藍綠兩大陣營的中國政策交集愈來愈多。然而,為了動員傳統支持者,藍綠陣營往往會將對方描繪成比較極端的統獨立場與政策,並且強調選舉結果將是國家前途的選擇。這樣的選舉過程不斷製造社會對立與分歧,讓台灣陷入民主內戰而無法休止。


其實,經歷過62年休戚與共與族群融合的發展歷史,台灣人民早已經形成命運共同體。在1990年代台灣人民完成修憲之後,中華民國憲法就是代表台灣人民的總意志。同時,中華民國總統與國會議員皆由台灣人民選舉產生,執行台灣人民賦予的憲法權力,中華民國國家體制就是台灣的國家體制。


在這樣的歷史脈絡下,儘管選舉的對立與激情,台灣民意的共識卻愈來愈清晰,包括下列三項元素:

1. 台灣是一個主權獨立的國家,國號為中華民國;台灣就是中華民國,中華民國就是台灣。

2. 台灣人民希望維持台灣主權獨立的現狀,不願意在現階段推動兩岸統一,也不願意在現階段推動更改台灣的國號。

3. 兩岸關係的未來是開放的,但台灣的前途應該由兩千三百萬台灣人民決定。


中國發展情勢


中國經濟改革與開放已經三十年,創造舉世關注的經濟快速增長與發展模式,同時強化中國共產黨的統治正當性與權力基礎。從1978年至2009年,中國經濟年均成長率高達9.9%。2010年,中國已躍升為世界第二大經濟體,僅次於美國。中國的出口為全世界第二名,進口為全世界第三名。2010年中國吸引外商直接投資超過1千億美元,居全球第二,累計吸引外商直接投資超過一兆美元。此外,中國對外投資已經超過2千億美元,居全球第五位。2011年初,中國外匯儲備超過3兆美元,為全世界第一。


儘管中國發展成就非常亮麗,而且經濟仍可能維持一段時間的快速增長,但是中國持續發展仍充滿極為不確定的風險,包括生態的永續發展,社會的穩定與和諧,政治的穩定與改革,而且彼此的連鎖反應將可能使局面難以控制。中國政府的治理能力與國家控制能力持續在改善,而且經濟快速發展相當程度緩解中國政府的挑戰與壓力,壓制社會與政治的不穩定。不過,中國生態破壞、貧富差距、貪污腐敗仍持續惡化,社會利益衝突與政府濫權正持續激化社會矛盾與政治對抗。


中國的人均所得已經超過三千美元,可以說已經逐步邁入小康社會,而且沿海地區人民的所得水平更是驚人,很多城市已經快速接近台灣的人均所得。然而,根據過去發展中國家的經驗,中國的快速發展似乎已經達到一個門檻,中國既有的政治體制已經無法妥善處理經濟發展所引發的社會利益分歧與階層分化衝突,以致引發眾多的社會抗爭與衝突事件。中國需有一個新的政治制度與架構來處理社會利益的分配與社會群體之間的互動。


中國對台政策


中國對台政策框架為:一個中國、一國兩制、和平降服、武力併吞。為達成和平統一台灣的目標,中國對台策略包括「內外兼施」與「軟硬兩手」;「內外兼施」是指「分化台灣」(分化台灣內部團結)與「聯外制台」(聯合外國勢力壓制台灣);「軟硬兩手」包括「經濟利誘」、「血緣情感」、「大國榮耀」、「武力威脅」、「國際圍堵」與「經濟制裁」。


2008年5月以後,中國對台政策略作微調,強調在「零八共識」的模糊一中架構下進行兩岸全面接觸與協商,非常有限地調整台灣的國際參與空間,但是仍然堅持對台灣的國際圍堵與武力威脅。在短期,中國政府不急於徹底解決兩岸問題,希望扶持在台灣親中國的政府、穩定兩岸關係,以發展中國經濟、維持社會穩定;在長期,中國則是希望透過軍事與經濟實力壯大逐步達成兩岸統一的目標,無論是和平或非和平的方式。


中國對台政策愈來愈重視台灣民意。在2000年前,中國嚴厲反對「一中各表」的「九二共識」,堅持國民黨政府必須接受一個中國原則的前提才願意進行兩岸談判。2000年民進黨執政後,中國願意在沒有政治前提的情況下進行兩岸經貿易議題的談判,兩岸的局長級官員(民航局與觀光局)直接進行談判,而且放寬一個中國原則的定義。2008年以後,中國不再公開反對「一中各表」的「九二共識」,而且在一些案例中更加重視台灣民意的反應。例如,2008年奧運會期間,中國媒體原來稱呼台灣代表隊為「中國台北」,在台灣民意反對後,中國官方便要求中國媒體改稱「中華台北」。2010年10月底,中國代表團在東京國際影展要求台灣的代表團必須以「中國台北」參加影展。當時,台灣內部群情激昂,逼迫馬政府向中國表達嚴重抗議,中國政府也警覺到問題嚴重性,便立即更正。

面對台灣在2012年的可能政黨輪替變局,北京非常希望民進黨能夠同意某種一個中國的模糊形式或連結,以便維持長期穩定的兩岸和平與發展。即使北京不期待民進黨會接受一個中國原則或九二共識,但希望民進黨能根據中華民國憲法連結某種程度的一個中國概念,以便維持長期穩定的兩岸和平發展。但是,即使民進黨上台,北京不希望中斷既有的兩岸交流與協議。


國際格局與情勢


目前國際政治大格局從「一超多強」(美國與其他強國)逐漸向「三超多強」(美國、歐盟、中國與其他國家)邁進,甚至在某些議題上形成「兩強共治」(美國與中國)的局面。中國在國際強權間快速崛起,在國際影響力迅速擴張。主要強權與國際社會都必須面對中國崛起的事實,必須與中國進行合作與妥協。


不過,國際社會對中國走向仍有很深疑慮與擔憂,包括中國的發展模式與軍事擴張。因此,國際社會透過兩種途徑降低對中國疑慮與擴大對中國發展途徑的影響:民主自由的社會交往與政治聯盟的軍事嚇阻。民主自由聯盟是民主國家強化彼此互動的韌帶,但是民主陣營對抗非民主陣營並非國際互動主軸,甚至這樣對抗在國際社會已經非常薄弱而模糊。


在兩岸關係上,國際主要強權逐漸形成「強權共識」的五項元素:


1. 國際主要強權支持台灣的民主與自由、希望維持與台灣的實質關係、默認台灣的事實主權,但是無法在法理上承認台灣是主權獨立的國家。


2. 國際主要強權支持兩岸對話協商、支持兩岸問題和平解決、支持台灣的前途必須獲得台灣人民的同意。


3. 國際主要強權反對中國對台灣的武力威脅、防止兩岸發生軍事衝突、對台海穩定與發展有相當大的利益。


4. 國際主要強權支持台灣實質參與國際組織,但希望台灣不要過度凸顯主權意涵或象徵,但也反對國際組織片面決定台灣的國際地位(台灣被視為中華人民共和國的一部份或中國的一省)。


5. 國際主要強權支持台灣的民主自由,但不希望台灣以民主作為改變國際現狀的手段。例如,在2004年與2008年,台灣透過總統大選推動和平公投與入聯公投都無法獲得主要強權的支持,美國甚至表示台灣在破壞現狀。


此外,在東亞經濟整合建制化方面,一方面中國阻撓台灣加入相關的區域經濟整合協定,但另一方面中國卻加速進行與周邊國家簽署經濟整合協定。東亞情勢對台灣經濟發展將形成相當不利的環境,使台灣在進行國際貿易與吸引國際投資方面都會遭受負面的衝擊。


從戰略上而言,在1950-1990年的冷戰時期,台灣採取扈從美國的政策,以美國政策為依歸,習慣依賴美國的安全保護、技術支援與市場提供,創造台灣經濟繁榮與民主化的奇蹟。1990年以後,美國國力的持續衰退與中國國力的快速成長,美國對台灣的安全保障與市場提供都逐漸受到中國崛起的挑戰。然而,這項國力競賽並不是零和的賽局,而是國際共同利益的擴大與深化,包括國際安全、經濟分工與市場連結的互賴。台灣必須重新界定在此國際新戰略格局的角色與地位,以捍衛與提升台灣的國家利益。


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台灣的中國戰略


台灣政府應該在「台灣共識」與「強權共識」的基礎上,從冷戰時期的扈從美國政策及馬政府的扈從中國政策,調整成平衡美中的戰略方向,以應對中國崛起與國際格局變遷的挑戰。


在顧及台灣的主體性、兩岸的互動與國際的支持,台灣的中國戰略應該建立在三大支柱上:民主(Democracy)、和平(Peace)與繁榮(Prosperity)。這三大支柱不僅符合台灣當前的國家利益,也符合國際的潮流與利益。沒有民主的和平只是投降、沒有和平與穩定是不可能有繁榮、沒有繁榮是不可能深化民主與保障和平,這三大支柱缺一不可。


(一)民主(民主自由)


民主是決定兩岸關係的最高原則,兩岸關係(台灣主權獨立)現狀之改變必須獲得台灣人民之同意。事實上,民主是超越統獨的台灣共識、高於統獨的台灣利益、也是化解統獨的唯一方法。支持兩岸應該統一的國民黨,在2006年2月14日《自由時報》上刊登廣告強調,「任何改變中華民國現狀的決定,都應經過台灣人民的同意……本於民主的精神,台灣的未來有很多可能的選項,不論是統一、獨立或維持現狀,都必須由人民決定。」支持台灣主權獨立的民進黨,在其台灣前途決議文也強調,「任何有關獨立現狀的更動」都必須經由台灣全體住民以公民投票方式決定。


也就是說,兩岸關係的發展是開放的,統一與獨立不是對立的,只要透過民主的程序與和平的環境,最終結果是可以被台灣人民包容與接受的。如果中國希望兩岸統一,請中國以文明與理性說服台灣人民,過程應該是民主與和平的方式,結果應該是兩岸雙贏與繁榮,而不是透過武力威脅與國際圍堵脅迫台灣人民的自由意志,甚至以武力方式完成統一。


其次,民主是台灣爭取美國及相關國家支持的最大與最關鍵的資產,同時台灣應繼續發揮中國民主化燈塔的國際戰略角色,協助中國融入國際社會的普世價值與體系,促進中國的民主和平崛起與國際關係的和諧發展。


最後,民主是台灣對中國長期發展的戰略目標。促進中國民主化才能提供兩岸問題解決的途徑,同時根本化解兩岸主權衝突的價值分歧,創造兩岸和平民主統一的可能性。而且,中國民主化有利於中國的經濟永續與社會和諧發展。如果沒有相對應的政治民主改革,如同中國領導人鄧小平與溫家寶所說,中國便無法保障經濟改革的成果。


不可諱言的,很多發展中國家從威權走到民主化過程,出現很多社會脫序與政治動亂,甚至危及原來的經濟發展榮景,陷入軍人干政與政治獨裁的政治惡性循環。相信不少中國的老百姓與知識份子都希望珍惜當前的經濟繁榮,與某種程度的社會穩定與政治漸進改革。但是,這樣的穩定與繁榮卻難以持續,也無法化解國際社會對中國崛起的疑慮,成為當前的政治困境。


過去三十年的中國發展經驗提供當前民主改造的最佳解決方案。過去三十年的成功經驗建築在經濟改革與開放的大戰略,這項戰略具有四大特徵:務實主義、試點與漸進、雙軌與轉軌、示範與引導作用。1978年鄧小平先生提出的「好貓論」便是務實主義的最佳寫照,「摸著石頭過河」便是試點與漸進的最好說明,「先讓一部份人富起來」便是雙軌與轉軌的作法,台灣與香港對中國經濟改革與開放發揮重大的示範與引導作用。


更具體而言,無論黑貓或白貓,能捉到老鼠的便是好貓,就是中國領導人不要拘泥於意識型態,應該採取務實作法解決問題。面對未來發展的不確定性,透過試點與漸進的方式逐步累積經驗,創造成功的發展模式。最後,中國太大與太複雜,不容易一次性推行全國改革作法,同時也難以承受全面性改革失敗的風險。因此,透過試點的成功經驗再逐步推行到全國各地,各地方便有了依循模式,而且成功經驗也帶動各地方群起效尤的誘因,讓中國政治體制順利完成轉型進程。


台灣的民主也是華人世界的珍貴資產,是數千年來唯一和民主結緣的經驗。雖然台灣的民主發展經驗未臻完美,但對同為華人社會的中國,具有正面的示範意義與感染性。台灣對中國的民主示範與觸媒作用是香港或其他國家無法取代的角色,中國不僅不應打壓台灣的民主,反而應該珍惜、學習與推廣台灣的民主化經驗。


(二)和平(和平交往)


台灣願意與中國和平交往、建立互信與友誼,但這不應該只是口號,而要有具體的機制。台灣的和平政策應建立在兩個要素上:善意和解與平衡交往。


首先,建構華人認同。為了連結兩岸互動的紐帶與搭建兩岸人民的情感橋樑,兩岸人民應該建構「華人」(Chinese)與「華人社會」(Chinese community)的認同,成為兩岸社會的公約數。台灣人、大陸人、中國人都是華人,以說明錯綜複雜的兩岸歷史、文化、血緣、語言與情感連結,推動兩岸全方位合作與互惠交流。以「台灣共識」作為兩岸互動的前提下,歷史、文化、血緣的認同應該與國家認同分割,感性交流應該與理性國家選擇同時並存。


第二,在華人認同的基礎上,台灣應該發揮「傳統中華文化」的優勢與力量,促進兩岸人民的情誼與化解兩岸人民的敵意。同時,台灣應該更進一步以「創新中華文化」擴散台灣軟實力,成為全球華人的文化領航舵手。


第三,兩岸推進善意和解工程,以合作互惠替代零和對抗,兩岸共享和平繁榮紅利:


1. 在沒有任何政治前提下,兩岸共同組成永續發展與共同繁榮委員會,以促進兩岸經濟永續發展與共同繁榮。


2. 在沒有任何政治前提下,在兩岸共同參與的國際組織當中,兩岸組成國際合作委員會,推動兩岸政府在國際社會的互惠合作。兩岸可以先從亞太經濟合作會議、亞洲開發銀行、世界貿易組織分別組成國際合作委員會,開始推動試點合作互惠,進而逐漸擴及到其他國際組織,包括台灣未來加入的國際組織。


3. 只要中國減少對台灣的軍事威脅,台灣便降低對美國的軍事採購,並將部份原來軍購費用作為支持中國學生到台灣留學的獎金與補助台灣教師到中國進行基礎教育,搭建兩岸深度瞭解與長遠友誼的橋樑。


4. 只要中國宣布放棄對台灣使用武力,兩岸便組成和平繁榮委員會,促進兩岸的共存共榮。


5. 只要中國實施民主,兩岸便可以組成民主和平統一委員會,商議兩岸民主和平統一的內涵與方式。


第四,在平衡交往上,在推動兩岸關係與建構台灣安全時,台灣應與主要強權(包括美國、日本與歐盟)諮商,確保台灣與中國和平交往的戰略籌碼,建立實質的亞太利益與安全共同體。如果台灣在沒有諮詢與尊重主要強權的利益前提下推動重大的中國政策(包括國際參與與國內憲政改造),其結果只會更加疏離這些強權對台灣的支持,進而孤立台灣在國際社會的處境,使台灣獨自承受中國對台灣的軍事威脅與國際政治打壓。因此,台灣的重大中國政策將以「強權共識」為推動前提,藉此穩定兩岸關係與強化台灣的談判籌碼。


第五,以台灣海峽的安全情勢而言,台灣的安全保障不能只靠軍事力量、更不能窄化為軍事手段。台海和平的保障建築在七道防線:國際強權(美國)嚇阻中國對台動武的能力、中國的國內發展需要、台灣的民主與主流民意、兩岸協商取得彼此求同存異的共識、不斷強化的國際經濟互賴關係、兩岸的軍事力量均衡、與台灣人民自我防衛的決心。


(三)繁榮(互惠發展)


台灣是國際經濟發展相當成功的模範,在當前的國際分工體系與全球市場共享當中更具有相當關鍵的地位。台灣應該善加利用這項優勢,強化台灣與其他國家(包括中國)的經濟交流、建立與其他國家的發展合作與利益共享關係。台灣的國際經貿連結與互賴,一方面促進台灣與其他國家的經濟共同繁榮,另一方面將強化台灣的安全保障係數。


面對被排除在東亞經濟整合體制之外的困境,台灣應以「平衡與多軌並進」原則化解中國障礙的因素、避免受制於中國的政治企圖,達成台灣促成全球貿易自由化與參與東亞經濟整合體制的國家目標。


1. 在多邊層面:


(1) 積極推動WTO與APEC等多邊自由貿易體制的建立,主動提出各項國際貿易自由化與經濟整合協定的議程、積極推動各項貿易與投資自由化與合作的措施。


2. 在雙邊層面:


(1) 優先同時完成兩岸與台美經濟整合協定。


(2) 第二優先目標為日本、香港、東南亞、歐盟。


(3) 第三優先目標為印度、澳洲、紐西蘭、中南美洲、加拿大與俄羅斯。


(4) 台灣與美、日、歐簽訂戰略經濟伙伴協定,包括經濟互惠、綜合功能議題合作與政策合作。


(5) 台灣應對東南亞國協先片面讓步,爭取雙邊互惠經濟整合協定。


(6) 在雙邊協商過程當中,台灣的名稱可彈性、作法應務實、管道要多元、議題分階段。


3. 在單邊層面:


(1) 積極改善台灣的投資環境與推動台灣經濟體制自由化,包括兩岸經貿關係的自由化與正常化,以提升台灣的國際經濟競爭力。


其次,參與國際政府組織對台灣的發展與繁榮相當重要,台灣應該以參與世界貿易組織(WTO)的模式作為參與其他國際組織的典範。根據關稅暨貿易總協定第33條及WTO章程第12條,台灣是以一個獨立關稅區加入世界貿易組織,享有完整與獨立的會員資格,但又沒有被矮化或隸屬於他國的意涵。因此,在目前國際強權無法接受台灣以主權國家的身份參與國際組織的情形下,台灣應該以WTO參與模式作為次佳的政策選項,以政治實體、法律實體、經濟實體、社會實體、文化實體、衛生實體、民航實體……等等身份要求成為國際組織的會員。


事實上,國際社會普遍認為台灣應納入國際漁業管理體系,所以援引1995年「聯合國魚群協定」第1條第3款「本協定各項規定應比照適用於船隻在公海捕魚的其他捕魚實體」,讓台灣於1997年以後得以「捕魚實體」的身份參與多個區域性漁業管理組織之公約協商。從1997年至今,台灣便以「捕魚實體」身份陸續參加至少9個國際漁業組織,其中至少5個是在陳水扁總統執政時期加入。此外,陳水扁總統執政時,台灣還以「衛生實體」的身份要求成為世界衛生組織的觀察員。


然而,顧及到國際組織的章程沒有類似WTO的獨立關稅區的設計,在第一階段,台灣應該以「政治實體」或其他實體的身份先成為各國際組織的觀察員,但是不能被矮化、不能隸屬中國、必須經由國際組織大會同意、必須享有完整而獨立的觀察員權益。在第二階段,台灣盡量遊說各國(包括中國)修改國際組織章程,讓台灣以「實體」的身份成為國際組織的完整而獨立會員,解決台灣的國際參與問題,降低兩岸長期對抗的根源,對於區域與兩岸的長期穩定都有幫助。同時,台灣也願意與中國在加入的國際組織組成國際合作委員會,以降低中國阻撓台灣國際參與的阻力。

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台灣對中國的策略

(一)凝聚台灣共識


凝聚台灣的內部共識,以民主作為藍綠合作的最大公約數,放棄藍綠統獨對抗,團結台灣共同因應中國崛起的挑戰,捍衛台灣的共識與價值。為了避免內耗,藍綠主要政黨應當簽署「國家前途民主決定公約」,做為台灣與中國互動的共識與籌碼。事實上,這是終止台灣民主內戰的政黨公約,也是團結台灣、穩定兩岸的堅固磐石。


兩岸關係錯綜複雜,要兼顧台灣內部、兩岸互動、國際情勢,要兼顧理性與感性,台灣需要建構總體的中國戰略。面對美國國力的持續衰退與中國國力的快速成長,台灣必須重新界定在此國際新戰略格局的角色與地位,以平衡美國與中國的戰略,取代扈從中國的戰略。但是,分裂的台灣絕對沒有實力對抗快速崛起的中國強權。因此,以台灣共識團結藍綠、以民主超越統獨之爭,是台灣領導人必須肩負的最起碼責任。


(二)寄希望於中國人民


廣泛結交中國人民,化解兩岸人民的敵意,共同促進台海的永久和平與建立兩岸真正友誼。「寄希望於中國人民」的具體作法包括:「促進中國永續發展與公義社會」與「促進中國人權、自由與民主體制」。


在「促進中國永續發展與公義社會」方面,台灣應該鼓勵公民團體、環保團體、慈善團體、媒體、律師等兩岸交流,壯大中國的公民社會。此外,中華發展基金可以補助台灣的中小學教師前往中國從事基礎教育的工作,除了改善中國人民的基礎教育之外,同時可以改變中國人民對台灣政治與社會的認知,並引導他們尊重台灣的民主與自由。


在「促進中國人權、自由與民主體制」的具體作法上,台灣可以設立中國民主促進獎與中國人權促進獎,每個獎項的金額為一百萬美元,以表彰全世界各國人民對於推動中國民主化與保障中國人權的貢獻,其獎勵的對象包括台灣人、中國人與外國人,也可以包括個人與機構,當然也可以包括中國的領導人、官員與民間團體。


其次,台灣每年召開一次全球華人菁英論壇,以研討中國民主的進程與障礙、及中國人權的保障與促進。同時,台灣政府應建構中國民主化與人權保障指標,每年發表一本中國民主與人權發展報告書,做為國際社會觀察與督促中國政府推動民主化與保障人權的重要參考資料。


第三,台灣可以對中國民主、人權與自由有特別貢獻的國際人士(包括中國人民與海外華僑)頒發台灣榮譽公民證,並給予這些人士在台灣的居留權,讓台灣成為全球華人民主聖地,保留中國民主化的一脈香火。


(三)建構兩岸與華人社區合作機制


透過對等與互惠的協商,建立兩岸經貿與功能性議題的交流機制、治理機制、與合作機制,逐步建立兩岸友誼與互信,奠定兩岸主權衝突和平解決之基礎。以目前兩岸缺乏互信與對現狀的尊重,就算進行兩岸政治對話與談判,也只不過是短暫的緩和。兩岸的對峙是結構性的,不可能在一朝一夕便解決。唯有透過建制化的合作機制,兩岸才能走出對抗的陰霾。


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