蔡政府上台後陸客將銳減?陸客對觀光產業的影響在哪裡?

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陸客來台的背景與原因

首頁圖來源:keulefm

加拿大傳播學者麥克盧漢(Marshall Mcluhan)在60年代初期提出了「地球村」(global village)的概念,此為全球化理論之濫觴,但當時並未獲得迴響;80年代末期蘇聯與東歐的共產政權崩潰,中國大陸也正式走向改革開放的道路,使得冷戰時期政治上的對立與藩籬徹底打破,隨之而來是經濟與人員流動的快速增加,特別是跨國公司與世界貿易組織的發展,使得90年代「全球化」(globalization)一躍成為熱門名詞,就在同一時間大陸也從過去所謂的「鐵幕」走向出境旅遊的開展;另一方面也在全球化發展之壓力下,台灣對於開放陸客來台旅遊的政策,亦從完全禁止到逐步開放。

1987年7月15日在前總統蔣經國先生主導下政府宣布台灣地區解除戒嚴,同年10月15日在基於人道考量與改善兩岸關係的前提下,行政院發布「台灣地區人民出境前往大陸探親規定」,11月12日正式開放國人赴大陸進行探親、探病與奔喪。這項開放不但使得因國共內戰而完全斷絕的兩岸交流得以開展外,對於台灣旅遊業發展更具有歷史性的意義,因為自此之後大陸成為台灣最重要的出境旅遊地區,而且兩岸之間的旅遊交流也日益緊密。1988年時台灣民眾前往大陸旅遊的人數為43萬人次,2008年已經達到517萬人次,但是2008年陸客來台卻僅8萬9千餘人。

因此,直至2008年陸客才得以正式來台,這使得兩岸旅遊有20年呈現極度不平衡的發展。基本上,從90年代以來,不論是台灣前往大陸旅遊的不斷增長,或是大陸本身出境旅遊的蓬勃發展,都充分體現了全球化下的跨國移動熱潮,但陸客來台卻是反其道而行,成為一種極度的反差現象。

陸客之所以遲遲無法來台,就台灣來說首推國家安全的因素,擔心陸客來台會進行情報蒐集,或是因滯留不歸造成治安上的隱憂。對於大陸來說,也擔心如此可能會使得陸客遭致台灣的和平演變,或者被台灣情治機關所吸收利用;事實上大陸雖然從1978年開始進行改革開放,但直到1990年才開放自費出境旅遊,在這12年的發展過程中,民眾的要求與外國政府的壓力,都在大陸當局確保國家安全、防止和平演變、遏止外匯流失等義正嚴詞訴求下一一排除,直到90年代開始全球化浪潮逐漸興起,加上大陸的改革開放並未因為八九民運而退卻時,出境旅遊才得以展開。

因此,全球化是「因」,其促進兩岸政府都必須開放來台旅遊,而來台旅遊是「果」;但是另一方面來台旅遊的發展,其最終也將使得兩岸都能夠更全面性、更「由下而上」的進行全球化。因此,全球化與來台旅遊的關係,實際上一種「互為因果」的辯證關係。事實上,1949年中共建政後國民政府播遷來台,兩岸在冷戰對峙的情勢下完全斷絕聯繫,數百萬來台之大陸籍人士也無法返回。直到1978年大陸進行改革開放,加上台灣的民主化,使得兩岸交流逐漸展開,在全球化的氛圍下旅遊交流不但是最早進行的方式也是最重要的渠道,但當時只是台灣民眾單方面的前往大陸旅遊,隨著兩岸關係的持續發展,此一單向開放態勢也出現轉變。誠如藍方特(Marie-Françoise Lanfant)等人強調「國際旅遊(international tourism)已經成為一種全球現象與難以避免的國際事實」,因此兩岸均開放陸客來台,是符合全球化「普世價值」之一的「人員自由流動」概念,而兩岸若仍拒絕陸客來台旅遊,則代表兩岸要完全走向全球化似乎仍有障礙。

科恩(Robin Cohen)與肯尼迪(Paul Kennedy) 對於全球化特徵提出了六點詮釋,包括:時空概念的變化、文化互動的增長、面臨共同的問題、聯繫與依存的增加、跨國行為體的發展、全方位的結合與互動,其分別應用在陸客來台旅遊政策的解釋上,敘述如下:

壹、時空概念的變化

由於人類間快速的流動與交流,導致時間與空間的巨大改變,羅伯遜稱此為「世界的壓縮」(compression)。賀爾德等人也認為「全球化改變了時空的過程,使不同區域的人類活動連接在一起」,因此跨越邊界的活動開始「有規則」的展開,尤其隨著運輸體系的發展,人口在全球流動的速度不斷提高。這其中噴射客機扮演了劃時代角色,因為國與國之間成為一日生活圈,交通費用也大幅降低,使得跨國旅遊的時空距離明顯縮短,如此也提供了陸客來台旅遊的有利條件。

兩岸在冷戰時期不但敵對,更有如兩個世界般的遙遠,但隨著兩岸經貿與人員流動的密切,加上航空工具的發達,已經徹底改變兩岸的時空概念。目前對於兩岸民眾來說,隨著直航班機的班次與航點增加,在不需要經過香港或澳門轉機的情況下,兩岸已經完全達到所謂的「一日生活圈」。

貳、文化互動的增長

全球化的特徵之一是不同文化之間的互動機會與頻率增加,誠如賀爾德等人認為「旅遊業是文化全球化最明顯的形式之一」,藉由跨國旅遊的發展,觀光客可以透過實際的親身體驗,來領略不同文化的特殊性,才能夠尊重、包容與欣賞不同文化,這有利於不同國家與民族之間的文化互動與交流,以避免如杭廷頓(Samuel P. Huntington)所預言「文明衝突」的發生。而這種旅遊感受與過去透過書籍、電影、電視等方式相較,其影響更為直接而強烈,陸客來台之後,在感受台灣文化的同時,當然也包括了政治文化,特別是自由民主的政治文化。另一方面,科恩與肯尼迪強調「世界觀光客本身就代表著全球化」,因為觀光客不但只是去領略別人的文化,自己本身也是文化的傳遞者。利用全球化對於異質文化理解與包容的特質,陸客來台既是吸收台灣文化,也是向台灣輸出不同型態之文化,並展現大陸面對兩岸交流的信心與決心,以形塑有利於兩岸關係發展的氛圍與氣候。因此,透過陸客來台旅遊,可以讓他們瞭解台灣真正的社會文化與民主價值,避免被大陸官方傳媒所誤導,也可讓台灣民眾親身瞭解大陸民眾的思維,如此將有助於兩岸文化互動的增長與彼此瞭解。

參、面臨共同的問題

在全球化下,許多問題不再只是侷限於某一國家,其可能向外擴散而使全世界人類都受到影響,或者各國都有相同之問題而必須共同關注,例如在1968年強調「非物質化」的「後物質主義」(post materialist)文化價值帶動下,「環保主義」(environmentalism)開始盛行,雖然窮國與富國的出發點不盡相同,但透過全球性的聯繫,「環境正義」(environmental justice)的觀念開始廣泛傳遞。

而就跨國旅遊來說,涉及兩個全球共同議題,首先,在全球化下的國家主權雖然依舊存在,但其自主性正受到不斷的限制,特別在面對經濟自由化與社會開放的壓力時最為明顯;此外誠如前述,當「全球性自由移動」已成為全球化的普世價值時,如鮑曼所言,隨著技術導致時空距離的消失,將許多人從地域的束縛中解放,「這代表著史無前例的自由,享受前所未有的遠距離移動經驗與能力」。因此,中國大陸開放陸客來台旅遊,所彰顯的是大陸已經順應全球化的主權觀,對於人民之社會開放要求予以正面回應,而非過去般的限制與漠視。另一方面對台灣來說,當「全球性自由移動」已成為跨國旅遊的思想基礎與世界公民所關注的焦點時,當大陸隨著改革開放與經濟起飛後,人民已能享受更多移動自由,甚至其他國家均能去而唯獨台灣不能行時,台灣也必須順應此一發展情勢而無法多作限制。

肆、聯繫與依存的增加

在全球化進程中,不同國家間人們聯繫依存之程度與機會大幅增加,誠如科司特(Manuel Castells)認為,隨著跨國交流與互動的緊密,人與人之間形成一種「網絡社會」(network society),這些網絡衝破了固有疆域,使得社會向外擴散而與其他社會結合,這就如楊格(Gillian Young)所言「全球化意義的最重要條件,就是社會關係空間的規模在全球擴大,這不僅是指物理空間,而是指全球性的社會空間」。根據弗里德曼(Janathan Friedman)的觀察,羅伯遜所談的「世界壓縮」,除了強調時空距離的縮短外,另外一層意義就是「全球互賴的增加,與互賴意識的增強」,而在後冷戰時期的全球化進程中,不同國家間的聯繫與依存程度大幅增加,國際關係學者基歐漢(Robert O. Keohane)與奈伊(Joseph S. Nye)也提出所謂「複合互賴」(complex interdependence)之觀點,強調在國際關係與跨國互動日益密切與複雜的情況下,各種行為者間都會受到彼此行動的影響,而且彼此的需求與依賴也將有增無減。

從政治層面來說,國家之間相互影響日益深遠,許多觀點也在彼此間激盪與衝突,當民主、自由、憲政、法治、人權成為人類共同信仰的價值時,中國大陸在全球化的浪潮下也受到影響;而就其他國家來說,一個穩定而堅持改革開放,並且逐漸走向民主、自由、法治的中國,是符合其他國家的最大利益。特別在80年代末期蘇聯與東歐等社會主義國家──走向民主,使得大陸在面對民主化問題時的壓力有增無減,因此就西方民主國家來說,透過出境旅遊可以成為對於大陸進行和平演變與有助於其民主化的渠道,對於陸客來台來說亦是有此效果。

而就經濟層面來說,過去20多年,台灣民眾大量前往大陸旅遊,輸入了鉅額外匯與增進當地就業,如今在此複合互賴與聯繫依存之架構下,似乎正是大陸觀光客來台旅遊以提供相同「回饋」的時機。特別是從2008年開始爆發的全球金融風暴後,美國首當其衝,接著全球都籠罩在經濟不景氣的陰霾中,台灣也難以倖免於難,唯獨大陸經濟仍維持發展之勢。因此當台灣面臨經濟發展與增進就業的壓力時,無法繼續容忍只有台灣民眾前往大陸旅遊,而讓大陸大量賺取外匯與創造就業,卻無法在大陸經濟崛起後釋出觀光客以提供台灣的「經濟援助」。因此,在全球化的互賴浪潮下,大陸必須在聯繫與依存的架構下,讓台灣分享大陸崛起後的成果。

伍、跨國行為體的發展

近年來,大陸的旅遊產業不斷走向跨國經營模式,政府也積極參與旅遊相關之IGO,並輔導民間業者參與旅遊產業之NGO。對於兩岸旅遊交流來說,台灣入境旅遊從80年代開始走下坡,造成跨國企業投資意願偏低,進而使得台灣旅遊產業的國際化程度受限。若能開放陸客來台將有助於台灣旅遊產業的復甦,進而能夠吸引大陸資金與其跨國企業的進入,這不但是台灣旅遊產業國際化發展的契機,更能使台灣有更多實力參與旅遊產業相關之IGO與NGO。加上隨著兩岸關係的改善與我國推動「外交休兵」,並使得在大陸的支持下我國得以如願加入聯合國下的「世界衛生大會」(WHA),未來將使得我國在參與遊產業相關之IGO與NGO上更具空間,甚至包括聯合國之中的世界旅遊組織。

陸、全方位的結合與互動

全球化架構下,不論政治、經濟、社會、文化、技術等領域都會聚集在一起,相互強化而不斷擴大全球化對他人的影響。因此人們必須從一元化的思考模式走向多元化,從過去的「去異求同」走向「存異求同」,從過去素樸的直線式因果觀轉變為結構式,基本上跨國旅遊的功能正有助於此一目標之達成,特別是社會化的效果。

其次是國家由過去以「領土典範」與民族國家為取向的「第一個現代化」轉變為「跨國典範」與全球取向的「第二個現代化」,也就是從「國家中心主義」開始跨越領土界線而走向「去領土化」的「後現代化」全球性思維。當兩岸擺脫過去的意識形態而能讓陸客來台旅遊,顯示兩岸正從「去異求同」走向「存異求同」的方向轉變;而當陸客跨越領土界線前來台灣旅遊時,也能與台灣人民進行「全方位的結合與互動」,這當然也包括具政治意涵的民主思維傳遞。

在此發展下,全球化下的公共事務參與方式,正由過去的「由上(政府)而下(民間)」轉變為「由下而上」,對大陸來說,由於大陸民眾對於來台旅遊的需求甚高並且是由人民直接參與,因此符合此一模式;對台灣來說,開放陸客來台旅遊將直接有利於台灣民間旅遊業者,因此對政府開放的壓力始終不斷,這也符合此一「由下而上」決策模式。

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陸客來台旅遊的影響與問題

壹、政治層面的影響與問題

陸客來台除了對於大陸政治有所影響之外,對於台灣政治也產生了相當程度的影響。

(一)凸顯「中華民國」的主權地位

當陸客來到台灣,發現在民主政治的運作下,台灣已經可以透過人民直接選舉來產生總統與國會議員,並具有憲法與獨立的司法體系,在國際上亦有一定的政治地位與邦交國,因此台灣實際上是一個獨立於中國大陸之外的「政治實體」,台灣的執政者更具備完整的統治合法性,因此過去以來大陸片面將台灣視為一個地方政府或其下一個省的說法,缺乏正當性與說服力,這正是台灣軟實力中「政治力」的展現。事實上,從2008年5月馬英九先生當選總統之後,兩岸關係出現了快速發展,胡錦濤的對台政策也展現了前所未有的彈性,不在主權或統一等議題上過於堅持,分別敘述如下:

1. 大陸尊重台灣民眾的分治思維

2008年7月下旬大陸媒體將台灣在北京奧運會中的「中華台北」名稱改為「中國台北」,這使得台灣朝野為之譁然,認為大陸此一行為明顯是在打壓與矮化台灣,大陸原本以此為「新聞自由」而強調無法干涉,但在兩岸的斡旋下,大陸當局隨即展現善意要求媒體改善,顯示大陸重視台灣民眾的政治感受。此外,台灣受邀參加2010年在上海所舉辦的世界博覽會,但台灣館如何設置卻一直懸而未決,一方面台灣不願意與香港、澳門一樣,處在中國館的範圍內,因為這無疑表示台灣是中國大陸下轄的ㄧ個地方政府;但中國大陸也不能接受台灣館獨立於中國館的範疇之外,而與其他國家並列,這將造成所謂「一中ㄧ台」的問題。最後的決定是,台灣館位於包括中國館區在內的亞洲館區內,但與中國館及港澳館相隔一條馬路以作為區隔。事實上,根據遠見雜誌在2009年7月所公布的民調顯示,82.8%受訪者認為兩岸目前是各自發展的國家,對照前一年6月遠見雜誌所做民調,增加了9.1%,顯示兩岸分治60年後,台灣民眾在主觀意識上希望維持目前「分治現況」的心態。

2. 兩岸擱置政治爭議尋求雙贏

2008年7月所展開的兩岸直航,在雙方的協調下既非「國際航線」亦非「國內航線」,而是雙方均能接受的「兩岸航線」;陸客來台既非「出國旅遊」亦非「國內旅遊」,而是雙方均能接受的「兩岸旅遊」;甚至2008年12月的大陸貓熊來台,既非國家之間根據「華盛頓公約」的「租借模式」,也非中央政府對於香港特區政府的「贈送模式」,而是採取特殊的「交換模式」,也就是大陸將一對貓熊與台灣各一對的梅花鹿與長鬃山羊進行「交換」,這可說是兩岸刻意避開敏感的主權爭議,求取彼此可以接受最大政治公約數的另次突破。

3. 大陸解決台灣國際活動空間問題

2008年5月下旬,大陸啟動了海協會的改組,由熟悉兩岸事務的國台辦主任陳雲林擔任會長,並由前駐日大使與外交部副部長王毅,接替退休的陳雲林,擔任中央台辦、國台辦主任。胡錦濤之所以把難得歷史機遇下的對台工作重任,交給出身外交體系的王毅,而非過去傳統的統戰體系,最主要的原因,是要借重王毅的外交長才,以推動未來兩會商談台灣國際空間的問題。2009年12月31日中共在「告台灣同胞書」發表30週年座談會上,胡錦濤在講話中提出開創兩岸和平發展的六點意見,簡稱「胡六點」,其中強調「對台灣參與國際組織活動問題,在不造成兩個中國、一中一台的前提下,可以通過兩岸務實協商做出合情合理安排」,因此兩岸在「九二共識」的基礎上採取「一個中國,各自表述」的立場,不但使得兩岸恢復了談判,台灣更得以在2009年5月如願參加聯合國的世界衛生大會(WHA),並成為觀察員。其次,台灣在暌違40年後,終於能夠再度受邀而參加2010年在上海舉辦的世界博覽會,並且獨立設館。然而在上一屆於日本愛知縣所舉行的世博會,我政府卻僅能透過民間組織與日本的餐廳合作,以「餐廳老闆」的身分,在世博會的美食街開設台灣小吃攤,故此一差異甚為明顯。

4. 大陸對於中華民國雖不承認亦不否認

2008年11月大陸海協會會長陳雲林來台與江丙坤進行第二次會議後,馬英九在總統府所管理的台北賓館,以「接見外賓」的模式與陳雲林會面,總統府司儀並在陳雲林面前高誦「總統蒞臨」,而陳雲林未有異議,顯示胡錦濤在對於台灣的政治地位上有所寬鬆,即便是無法承認中華民國總統的政治地位,也至少是「互不否認」。又例如2008年11月13日亞太經濟合作會議在秘魯舉行,秘魯向國際媒體發布的文件中,在介紹21個經濟體成員領袖及名稱時,首度出現「領袖馬英九總統」的照片與總統頭銜;至於代表馬總統參加的連戰,其資料則顯示「中華台北領袖指派前副總統連戰替代」,而非連戰原本對外自稱的「國家政策研究基金會董事長」名義,大陸對此並無過去般的加以反對;至於我國參加會議的名稱「中華台北Chinese Taipei」,在名單排序中則介於新加坡與泰國之間,並未以「Chinese Taipei中華台北」列於「中華人民共和國China, People’s Republic of」之後、「香港Hong Kong, China」之前,這明顯是以「Taiwan」次序排列。但是在民進黨執政時期,我國曾希望由前副總統李元簇先生代表總統與會,卻遭大陸斷然拒絕。

由此可見,由於從2008年開始兩岸關係的迅速改善,加上在胡錦濤主導下當前大陸對台政策日益靈活,使得大陸目前固然仍無法正式而直接的承認「中華民國」,但至少已經可以做到間接的「不予否認」,這對於台灣的主權彰顯具有ㄧ定的意義。事實上當陸客來到台灣的第一步,就是必須面對我國的海關與警察人員,並接受其檢查與詢問,這正是主權的彰顯;當他們進入台灣後,必須遵守我國的法律,但也受到中華民國憲法與法律的保障,舉目所及盡是青天白日滿地紅的國旗,當他們購物時使用的是中華民國中央銀行所發行的新台幣,台灣並非大陸ㄧ省的意涵不言可喻;當他們前往中正紀念堂或國父紀念館觀賞三軍儀隊的交接時,更是突顯台灣具有自主國防的意義;當他們經過總統府、外交部、立法院、監察院、考試院等政府部門,不但能發現台灣具有獨自的部委機關,其名稱與法統甚至就傳承自1949年以前在中國大陸的國民政府。因此,許多陸客來台時,由於大陸長期的政治宣傳,不是認定台灣是大陸的ㄧ個省,就是以為如香港一樣是個特別行政區,等到離開台灣時才發現台灣是一個主權獨立的政治實體,或許他們表面上不願意承認,但心理上卻是心照不宣。

貳、社會層面的影響與問題

陸客來台必然有機會與台灣的民眾接觸,因此對於台灣社會也會產生若干的影響。

一、「全球化」下促使兩岸良性互動

透過陸客來台,可藉由其親身體驗來領略台灣的特殊文化,另一方面,陸客不但只感受台灣文化,自己本身也是文化的傳遞者,可使台灣民眾瞭解大陸民眾的思維與價值觀。因此,陸客來台將使兩岸民眾對於「異質文化」的理解與包容程度增加,透過實際「文化互動」來改變過去以來被誤導的不正確印象,若兩岸民眾都能更深入的認識對方,將使得彼此衝突與誤判的可能性降低。

二、陸客不文明行為與「全球在地化」

陸客的諸多不文明行為在國外屢屢成為國際話題,並為媒體廣為報導。例如近年來由於陸客在國外飯店之餐廳或電梯等場合大聲喧譁的情況嚴重,引來其他客人的投訴不斷,造成許多飯店的重大損失,使得國外一些高檔飯店把大陸團隊列入不受歡迎的遊客;或者目前相當多的歐洲飯店專門在會議室等場所,闢出專區來提供大陸團隊用餐,以免影響其他消費者。又例如2005年7月時,馬來西亞雲頂高原的一家飯店,344名陸客與飯店員工發生衝突,於是陸客群集抗議並要求道歉,期間不但高唱愛國歌曲,更發生多起與警衛的肢體衝突,最後在大陸駐馬國大使館交涉下,這起風波才得以平息;此一事件的背後原因,恐怕仍是陸客的諸多不文明現象所造成,另一方面陸客動輒展現「群眾路線」與「民族主義」,也讓其他國家民眾大開眼界。

過去來台之大陸參訪團,其成員多半受過高等教育,甚至曾經出國留學,居於社會中產階級以上之地位,素質相當整齊,因此與本地民眾產生文化衝突的情況較少聽聞。許多媒體原本預估這種文化衝突在陸客來台後會不斷發生,但在大陸官方的強力要求與宣傳下,基本上此一情況並不嚴重,僅在2009年3月發生「常州趙根大」野柳刻字事件,引發台灣媒體的大幅報導,一時之間台灣民眾對陸客的批評此起彼落,而趙根大回大陸後因被指責「丟臉丟到台灣」,最後鄭重地向台灣民眾道歉;同年5月下旬,則發生來自浙江與江蘇的兩個旅遊團,在「日月潭、玄光寺」石碑取景拍照時,因有人插隊拍照造成秩序大亂,甚至發生口角、拉扯,因而引發台灣媒體的大幅報導。然而未來若開放更多陸客來台旅遊,其成員素質必然參差不齊,與本地民眾產生文化上的摩擦恐會增加,反而與當初希望藉由旅遊交流增進兩岸民眾和諧相處之期待有所差距。事實上,行政院研究考核委員會在2009年5月所公布的一項民調顯示,台灣民眾對於陸客的印象中,有33.3%民眾回答印象不好,有好印象的是24.9%,另無明確反應的是22.7%、不好也不壞的是19.1%,由此可見陸客對於台灣民眾的印象基本上還是比較負面的。

三、陸客脫隊與非法滯留尚在控制之內

長期以來,中國大陸出境旅遊發展之最大問題,莫過於是觀光客之非法脫隊。雖然大陸的「出國旅遊辦法」有嚴格之處罰規定,然而由於許多民眾希望藉此機會至國外工作以獲致高額收入,故相關事件時有所聞,造成其他國家之社會問題甚鉅。如此也使得大陸與其他國家簽訂旅遊協定時往往曠日廢時;而大陸在短期內無法開放個人出境旅遊,仍必須以團體旅遊為主也肇因於此。例如根據澳門保安局的統計,2005年遣返的大陸人士中,以「個人遊」身分來澳門旅遊者逾期停留者,由前一年的662人增加為同年的1,702人,增加幅度達到150%;而非個人遊的逾期居留者亦由前一年的3,998人增加為同年的4,475人,增加幅度為11.9%,由此可見非法脫隊問題之嚴重性。

相較於其他國家與地區,大陸民眾與台灣民眾同文同種,沒有語言與溝通的問題,加上外型不易辨認,因此成為脫隊與滯留最容易之地區。但此一影響除了包括國家安全層面外,也包含社會層面,舉凡非法工作、色情、犯罪、幫派、要求政治庇護等,均對於台灣社會的穩定造成影響。例如香港近年來在大幅開放陸客進入後,雖然對於香港經濟產生正面幫助,不過伴隨而來的卻也有非法勞工、非法賣淫、大陸孕婦到港生產等異常現象。而澳門政府於2005年所公布之上半年整體犯罪統計數字中也顯示,比前一年同期上升10.8%而達到5,139宗;澳門保安司司長張國華認為,大陸民眾前來澳門犯罪之數字增加,與開放「自由行」有關,尤以逾期逗留者最為嚴重,其中「被遣返大陸之逾期逗留者(不包括個人遊)」比前一年同期上升11.2%,達2,750人次;而「被遣返大陸之逾期逗留者(個人遊)」則上升高達2.3倍,達1,007人次。

參、經濟層面的影響與問題

當陸客於2008年大量來到台灣後,其高消費能力成為台灣媒體爭相報導的焦點,根據交通部觀光局所公布的資料顯示,2008年時陸客每人每日平均消費為295.00美元,僅次於日本觀光客之335.56美元,而高於全體觀光客之268.34美元。若以購物的消費來看,陸客在台每人每日平均購物花費為131.36美元,高於日本之97.87美元及全體之89.42美元而居於第一名。另一方面,從2008年7月到2009年7月開放陸客來台一周年的期間,帶來超過新台幣252億元的外匯收入,這的確達到了「旅遊經援」的效果。然而在陸客為台灣帶來經濟上正面效果的同時,也有若干影響與問題必須加以正視。

一、增加企業投資意願

開放陸客來台旅遊的商機,不僅是旅行業者看好,舉凡交通、飯店、餐飲、度假遊憩區、購物百貨業、零售業也都寄予厚望,由於大陸人士對於日月潭最為熟悉,因此針對這股商機所帶動的相關產業股票,台灣股市還以「日月潭概念股」來命名。根據交通部觀光局的統計,從2008年7月陸客正式來台後,新籌建的觀光旅館為10家,房間數2,989間,金額達新台幣144億元;新籌建的一般旅館為80家,新裝修之旅館為802家。而配合陸客大量來台,行政院在2009年4月所公布「觀光拔尖領航計畫」,預計從2009年到2012年,4年內投入300億元觀光發展基金,希望到2012年時創造出5,500億元商機,吸引2,000億元民間投資。由此可見,由於開放陸客來台的商機甚大,因此可以刺激國內與國外的相關投資,增加旅遊產業的活力。

二、增加台灣民眾就業機會

旅遊產業對於吸納剩餘勞動力有以下特點,第一,當地勞動力受青睞,許多旅遊區都在鄉村,業者也多會僱用當地民眾;第二,進入門檻甚低,工作並沒有學歷、年齡與性別的限制;第三,小額資本即可創業,旅遊景點的攤販或商家多數是小本經營;第四,民眾獲利快速,只要觀光客蒞臨就有生意可做,不似農業生產往往曠日廢時。因此,陸客來台可直接有助於台灣近年來居高不下的失業率,特別是對於中壯年人口的再就業、中南部民眾從農業轉向服務業、原住民的在鄉就業,而對於近年來蓬勃增加的觀光科系學生而言,更增加了未來出路。因此,根據前述行政院在2009年4月所公布「觀光拔尖領航計畫」,預估在陸客大量來台的情況下,從2009年到2012年,將可創造40萬人次的就業機會,包括直接就業人口13萬人次,間接就業人口27萬人次。

三、團體旅遊外部利益有限

由於陸客來台是採取團體旅遊,所以所有的消費都在與旅行社有合作關係的商店,其他業者無法受惠於此一外部利益。因此即使是旅遊景點,當地業者也不一定受益,例如阿里山當地的許多飯店或商店根本接不到陸客的生意。至於陸客赴香港、澳門自由行,其吃、喝、玩、樂都直接在當地任一店家消費,外部利益與乘數效果甚為明顯,這也就是前行政院院長劉兆玄在2009年5月19日宣告將積極規劃開放陸客來台「自由行」的原因。

四、台灣土地範圍較大效果不足

許多人認為若陸客來台,將造成如2003年香港與澳門在SARS疫情爆發後,開放陸客自由行的經濟效果,因為其成功在短期內提昇了港澳的經濟。但由於香港與澳門的土地面積遠遠小於台灣,並且屬於城市型經濟,因此陸客的經濟效果容易展現與凸顯。而台灣的土地範圍較大,經濟發展類型多元,使得陸客對台灣經濟來說或許有帶動信心的效應,但實質上的效果則較為有限。

五、台灣對於大陸的經濟依賴更嚴重

北京已瞭解到若陸客來台,除可有效提昇台灣經濟外,亦可使台灣對於大陸的經濟依賴更為密切。以香港為例,2003年的SARS疫情,造成各國觀光客赴港裹足不前,但陸客前往香港卻是不減反增,並進一步開放自由行,使其占來港觀光客總數之比例首次突破50%,顯示香港對於大陸客源的依賴程度大幅增加。

六、陸客來台人數起伏過大

陸客從2009年4月在大陸官方的積極推動下人數快速增加後,4月15日曾達到開放陸客來台有史以來6,828人的單日最高紀錄,但是從6月份開始卻銳減七成,每天入境陸客從4月份的3,439人,跌破至6月平均每天只有939人,接團飯店的住房率也降到三、四成,許多導遊甚至無團可帶,陸客人數的暴起暴落讓台灣業者深感焦慮,而戲謔指出是「餓死─撐死─餓死」三階段論,甚至許多的投資都可能血本無歸。其主要原因眾說紛紜,其中之一是因為受到H1N1新流感疫情的影響,加上6月是大陸的考季,以及台灣夏天氣候過於炎熱,使得陸客來台意願不高;而8月8日台灣南部因「莫拉克颱風」造成嚴重災情,使得包括嘉義阿里山、台東知本等遊覽地區的交通受阻與設施受損。另一方面,也有人認為是大陸發現台灣的接待能力相當有限,各種軟硬體配套措施仍有所不足,旅遊資源的規劃也未盡完善,為了未來長期的健康發展,因此希望暫時降溫,讓台灣儘快進行修正與改進。

肆、旅遊產業發展的影響與問題

陸客大量來台,看似對於台灣的旅遊產業助益甚大,但其背後卻也引發相當多的問題而必須加以正視。

一、兩岸旅遊產業的互動與爭議

陸客來台看似對於兩岸旅遊產業都是有利可圖,但事實上由於兩岸業者在近年來的消長日益明顯,大陸積極走向集團化與大型化發展,但台灣依舊是中小企業經營,加上陸客來台的談判籌碼是在大陸,以及兩岸的經營理念與模式有所差異,都使得台灣業者蒙受極大的經營壓力。

(一)台灣接待業者由對岸指定

在陸客來台的首發團中,是由台灣廈航、北航、台灣中國、假日、中國時報、康福、天海、鳳凰八家業者負責接待首發團,但其他旅行社則無緣分食此一大餅。事實上,根據2006年4月大陸所發布的「赴台旅遊管理辦法」中第四條規定「台灣地區接待大陸居民赴台旅遊的旅行社,經大陸有關部門會同國家旅遊局確認後,由海峽兩岸旅遊交流協會公布」,因此台灣的接待旅行社名單是必須由大陸國家旅遊局來認定的。而在之後的陸客旅遊團,似乎也是少數台灣之旅行社有權接待,使得其他業者私下紛紛抱怨,特別是上述接待社多數是長期經營台灣民眾的出境旅遊,而非入境旅遊,因此在旅客接待與業務處理上的專業性不足。而雖然我國交通部觀光局公開否認,強調絕不允許黑箱作業,希望受到不公平對待的旅行社能夠出面檢舉,政府絕對會維護合法業者的權益,但業者的疑慮似乎並未化解。甚至據聞,過去曾經接待過「第二類陸客」的旅行社,因為是該政策在民進黨執政時期的單方面開放而未經兩岸協商,因此迄今大陸仍視為非法,故在此次陸客直接來台的政策中,將這些曾經經營過第二類陸客的旅行社視為「黑名單」,排除在台灣接待社的名單外。

(二)一條龍經營模式與陸資入台

大陸旅遊業者為分食出境旅遊的龐大市場,就在許多國家投資相關行業,這種情形以東南亞最為普遍,使得陸客從一出國門就搭乘本國的航空公司,到了目的地包括接待的旅行社與導遊、搭乘的遊覽車、住宿的飯店、用餐的餐廳、購物的商場等,都是大陸旅遊業者在當地投資的產業。這種所謂「一條龍」的接待模式,除了能使大陸業者獲利外,更重要的是可以減少大陸外匯的損耗,而且也可方便對於出境旅遊人員的掌控,避免跳機與逾期不歸的情事發生。但結果卻是國外當地旅遊業者的獲利受到壓縮,利潤完全被大陸業者所壟斷。當前隨著陸客來台,在有利可圖的情況下,陸資勢必會積極佈局台灣,是否也會在台灣形成所謂「一條龍」的經營方式值得後續加以觀察。

另一方面,由於大陸國營旅行社多是政府機關所成立,雖然大陸從90年代以來積極推動所謂「政企分開」,但實際上這些旅行社在大陸的政商關係均十分良好,甚至其幕後老闆都掌握著相當之行政裁量權。由於台灣旅行社所經營之出境旅遊業務中,大陸占了相當大的比重,加上大陸民眾來台旅遊,也都是透過這些國營旅行社來選擇台灣的接待社,因此在此政治力的影響下,台灣旅行業者若不與其合作或合併,未來在出境至大陸的旅遊市場,或是大陸民眾來台旅遊市場,都會受到相當程度的阻礙。

(三)低價策略是殺雞取卵

過去以來,台灣旅行業者總是採取低價策略來進行行銷,結果不但影響產品品質而且獲利日薄,形成殺雞取卵的現象。當前陸客來台,台灣旅行業者在欠缺市場價格的自我管理情況下,也出現了若干低於市場行情的低價團,根據交通部觀光局發布之「大陸人民來台觀光品質事項」規定,台灣旅行業應謹守每位陸客每日60元美金的接待費下限,但業者卻寧可以低於此價來吸引顧客,市場上甚至傳出有一天20多美元的行程,因而必須藉由觀光客的購物來彌補業者的利潤,如此不但使得業者獲利有限與旅遊品質欠佳,旅遊糾紛也層出不窮。然而台灣業者採取低價競爭的行為,兩岸政府目前卻未加以重視,進而形成一種惡性循環的現象:

1. 大陸官方視而不見

台灣業者對於陸客來台採取低價競爭的經營模式,固然與台灣業者過去長期以來的經營陋習有關,但是大陸業者事實上也有其責任。許多大陸業者由於掌握台灣接待社的選擇權,因此為了增加自身收益,刻意選擇報價較低的台灣旅行社作為接待社,使得台灣業者之間的低價競爭,也造成台灣的旅遊服務品質不佳。所以,大陸官方一方面指責台灣旅遊業者服務品質欠佳,另一方面又縱容大陸業者選擇低價台灣旅行社,讓人覺得似乎是兩面手法。特別是大陸旅行社多為國營,因此若要加以管理並非難事,如此顯示大陸官方似乎是對此情況視而不見。


2. 大陸旅行社獲利頗豐

大陸旅行社一方面刻意壓低台灣接待社的費用,讓台灣業者獲利空間有限,但另一方面卻不一定將此降低的成本回饋給陸客,使得若干旅行社既向大陸民眾收取高額旅費,卻又壓低台灣旅行社的應付費用,造成陸客在大陸繳交一流的費用,卻在台灣接受三流的服務,因而抱怨不斷。雖然組團社從原本的33家增加到146家,但以開放的25個省級行政區來說,平均一省市不到6家,加上依規定組團來台不得跨省市,使得這些組團社形同市場的寡佔,由於缺乏競爭者自然費用居高不下。所以,當陸客在大陸向居住省市的旅行社付出高價團費,許多旅客被當地旅行社先賺一手,倘若有併團之情況,還可能被其他旅行社再賺一手,使得陸客還沒來台前就被剝了多層皮,等到轉交到台灣業者手上獲利空間就相當有限。而台灣業者為了爭食此一薄利,只能以低價來競爭。這使得陸客與台灣業者都成為受害者,而僅有大陸業者從中牟取龐大利益。

3. 我國政府難以解決

由於兩岸關係甚為敏感,而陸客來台剛剛發展仍處於「蜜月期」,加上我國將陸客來台寄予經濟發展的厚望,使得交通部觀光局將上述問題定位為是兩岸旅遊業者間的商業糾紛,而不願意過度介入;台灣業者也擔心若得罪大陸業者恐將無團可接,因此也刻意隱瞞這些問題,造成政府的介入相當困難。因此,政府應該由海基會與大陸的海協會,針對陸客來台之後兩岸業者間的問題進行協商,從制度面維護台灣業者的利益,如此台灣的旅遊品質才能獲得保障。

(四)兩岸業者債務問題

當前大陸的旅行團到世界各國旅遊,團費多是在出發前就已經結清給當地的接待社,但大陸旅行業者對於來台旅遊,卻刻意拖欠團費而讓台灣業者代墊,儘管台灣業者不斷要求大陸業者將團費隨團帶進或出團前結清,但卻未獲正面回應。也就是說當大陸旅行社在收取陸客團費之後,遲遲不將應付給台灣業者的食宿與旅遊等費用交付,使得台灣業者墊付大量資金,甚至造成周轉上的困難而引發經營困境。而大陸業者仗恃其擁有大量的出團數量,台灣業者擔心倘若催討,則恐怕難以繼續接團,造成台灣業者敢怒而不敢言,形成大陸業者累積債務不斷增加的惡性循環現象。90年代當台灣民眾前往大陸旅遊人數快速增加之時,台灣旅行社虧欠大陸旅行社團費的情事甚為嚴重,而大陸旅行社為了台灣觀光客的生意也只好忍氣吞聲,如今風水輪流轉,台灣旅行社也嘗到此一苦果。

二、台灣旅遊資源與管理的欠佳

雖然開放陸客來台旅遊從2002年就開始發展,台灣旅遊業者也一直期盼能夠全面性開放,但事實上不論政府或是民間業者,並沒有真正做好準備,造成若干旅遊資源與管理上的問題。

(一)環島旅遊無法發展精緻觀光

目前陸客來台均採環島旅遊,時間為8至10天,結果不但淪為走馬看花而無法深入體會台灣之美,更造成陸客來台的經濟效益過於集中某些特定景點。由於大陸民眾來台一趟所費不貲而機會難得,加上主觀上認為台灣面積不大,因此環島旅遊被視為理所當然。但長期來說,此一蜻蜓點水式的旅遊無法提昇台灣觀光的深度與永續發展,因此政府應該協調業者,積極規劃與宣傳區域性的深度旅遊產品,以增加陸客的重遊意願。

(二)旅遊資源與服務不佳反成負面宣傳

許多來過台灣參訪或旅遊之大陸民眾都有一種感覺,就是「不到台灣終身遺憾,到了台灣遺憾終身」,由於沒來台灣之前的期待太高,到了之後才發現實際情況並非如此,因而產生相當大的落差感。這尤其以日月潭、阿里山最為明顯,這兩個景點對於大陸民眾而言可說是耳熟能詳,因此花費鉅資來到台灣後必然要前往造訪,但當他們到達日月潭後卻往往發現不如預期中廣闊,而阿里山更難與大陸的大山大水相較,加上這些觀光景點攤販林立而缺乏規劃管理,因此感到失望。

另一方面,台灣業者因惡性競爭而不斷壓低價格,在缺乏合理利潤的情況下,業者僅能藉由購物來增加收益,這使得導遊人員往往只會拼命鼓勵陸客購買特產與紀念品,而對於介紹景物意興闌珊;加上台灣導遊對於景點的歷史背景瞭解不足,與大陸「地陪」之素質有如天壤之別,故大陸民眾往往抱怨台灣導遊的專業能力與敬業態度不足。所以,台灣若不能在旅遊景點的設計上有所改善,無法強化導遊人員的品質與提昇合理利潤,則開放陸客來台旅遊,恐怕只是負面宣傳而已。

(三)形成國際觀光客的排擠效應

香港在開放大量陸客進入後,雖然提昇了總體經濟與旅遊產業,但許多香港學者也擔憂在充斥陸客後,香港會逐漸走向「內地化」,進而可能失去其過去以來的國際都會形象,而成為大陸眾多城市之一,這會降低非大陸籍觀光客的吸引力;而陸客的許多非文明現象,也可能讓其他國家的觀光客卻步。而台灣若開放大量陸客進入後,是否也會有「內地化」之虞,除阻礙旅遊產業的國際化發展外,是否會影響過去以來入台旅遊最大客源的日本觀光客,值得後續觀察。2008年全台灣入境旅遊人數共計384萬人次,其中日本觀光客為108萬人次而居於首位。然而日本觀光客從2008年7月陸客大幅來台之後,每個月與前一年同時期相較,都呈現負成長的數字。

事實上,從2008年1月開始,在陸客尚未全面開放之前,日本觀光客來台人數就已經呈現負成長的趨勢,之後也未見好轉。原因除了因日本國內經濟環境不佳,造成中小企業倒閉增加,許多大企業也大幅裁員,使得民眾出國旅遊意願降低;加上日本也受到「H1N1」新型流感疫情的影響,許多旅遊團體取消海外旅遊計畫,造成除了台灣之外的其他國家,日本觀光客前往的數量也是負成長。因此,究竟是否與陸客大量來台,造成日本觀光客的排擠效果,目前並無直接證據,必須持續加以觀察。

(四)衝擊景點之遊憩承載量

台灣假日期間許多旅遊景點往往人滿為患、交通擁塞、廁所不足、垃圾暴增,因此當大批陸客進入後,使得此一情況雪上加霜,對於許多景點的遊憩承載量形成相當大的壓力,也影響當地的旅遊休閒品質,甚至直接衝擊台灣民眾的休閒活動。例如在2009年4月陸客人數創下新高,其中日月潭國家風景區該月湧進有8萬餘人次,平均一天有4,000至5,000人次;阿里山平均一天有2,000至3,000人次,同年3月22日單日竟有27,000餘人次,創下開放60多年以來的最高紀錄,如此使得日月潭與阿里山等風景區不但停車位一位難求與交通壅塞,更造成人滿為患的現象,如此使得台灣民眾不願意前往這些地區進行旅遊。然而,當2009年6月陸客人數大幅減少之後,這些旅遊景點卻因台灣民眾餘悸猶存而不敢前往,造成生意一落千丈。

此外,由於2009年4月開始陸客來台人數過多,造成遊覽車的供給嚴重不足,甚至排擠到台灣民眾租車的機會,價格更是水漲船高。例如在2008年7月,一天的遊覽車的車資約為5,000元新台幣,但2009年4月已經漲至8,000至10,000元,甚至有大陸旅遊團在旅遊過程中發生無車可坐的窘況。這使得台灣觀光局不得不宣布從2009年5月1日開始,將接待陸客遊覽車的車齡,由原本的7年放寬至出廠的7至10年。此外,包括飯店、餐廳、導遊人員也都呈現嚴重不足的狀況。

(五)台灣觀光產業國際化受限

相關產業若以陸客為主要服務對象,其服務標準也會以大陸民眾為依歸,由於大陸除北京、天津、上海、廣州等一線城市外,其他地區的平均生活水平均較國際標準為低,加上在兩岸旅遊業者的低價策略下使得消費品質下降,無形中會阻礙台灣旅遊產業服務品質的提昇,也會減少朝國際化發展的機會。這種情形會隨著台灣依賴大陸市場的程度增加而日益嚴重,甚至成為一種惡性循環。

三、專業參訪團體並未減少

從2008年7月陸客正式來台之後,原本外界認為如此必將使得大陸專業人士參訪團體的人數減少,因為過去是我方片面開放「第二類」陸客來台,而大陸並不承認,因此若要合法來台旅遊,就只能參加參訪團,這也使得台灣許多旅行社專門承攬大陸參訪團的業務,甚至成為「假參訪,真旅遊」的特殊現象。然而當陸客正式來台而人數激增後,如表5-2所述,來台參訪的大陸專業人士人數卻不減反增,參訪團仍然在行程中安排各種旅遊活動。事實上,由於大陸專業人士參訪團的成員均以「公差」方式來台,所有費用是由單位負責,因此在免費旅遊的情況下,大家自然趨之若鶩。這也使得許多旅行社在開放陸客之後,仍然繼續辦理專業人士的參訪業務;此外,由於參訪團是由政府單位出資,因此各種消費對於品質的要求較高,這使得台灣業者的獲利空間也較大。

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「混合經濟」將是未來發展模式


對於兩岸政府來說,陸客來台的政策,都是從政府介入主義逐漸轉向混合經濟,然而雙方的步調仍有若干差異。

一、兩岸都從政府干預主義朝混合經濟發展

大陸官方若要完全掌控陸客來台旅遊的發展,政府干預主義當然是最佳選擇,但卻會犧牲旅遊市場的活潑性,長期看來並不符合旅遊產業的健康發展,也違背世貿組織的精神與規範,故混合經濟模式會是較為適當的政府角色。當前大陸也正逐步朝向此一方向發展,但仍未真正達到混合經濟的標準,因為混合經濟強調市場與政府的作用都應控制在最適當的邊界內,如此可使社會資源分配的交易成本最小化,並可加速國民經濟的發展。然而目前大陸政府的作用並未控制在最適當的邊界內,且介入仍然過多,因此政府的限制與管制必須要進一步放寬才能達到混合經濟的效果。

此外,混合經濟強調市場與政府的作用,都應控制在最適當的邊界內,如此將可使社會資源分配的交易成本最小化,並可加速國民經濟的發展。目前開放陸客來台基本上已經達到發展經濟的目標,過去申請與查核手續繁雜造成業者與觀光客交易成本過大的現象,已經獲得明顯的改善,顯見政府的作用是控制在最適當的邊界內,並且避免不必要的介入,因此在當前大幅放寬政府限制與管制的情況下,已能逐步達到混合經濟的效果。

因此,海與莫理斯認為若市場競爭的方式可行,就要優先選擇競爭,若無法充分進行市場競爭,應將政府介入的優缺點進行權衡,未來隨著政府介入的技術不斷發展,管制的效益才會提高。故本研究認為,當前兩岸政府對於旅遊市場的介入,都應該從「政府干預主義」的角色轉變為「混合經濟」才是,台灣基本上已經達到,而大陸也正朝此方向快速發展,雖然目前難以一蹴可幾,仍應不斷檢討目前介入之利弊得失,如此才能使政府介入之效能提高。

二、我國應避免「政府失靈」與「市場失靈」的問題

當我國對於陸客來台從政府介入主義轉向混合經濟的時候,政府的角色也出現了混淆的情況,甚至在若干情況下政府的角色過於消極。目前大陸旅行社與台灣旅行社之間「票務欠款、團費欠款、簽證欠款」的三角債問題非常嚴重,很多旅行社的票款被延緩3個月以上;此外,大陸國營旅行社刻意壓低台灣接待社之費用,甚至引發台灣業者之間的低價競爭,造成台灣的旅遊服務品質不佳。因此政府應該積極介入與瞭解,並由海基會與大陸的海協會進行協商,從制度面維護台灣業者的利益,如此台灣的業者權益與旅遊品質才能獲得保障,這也才是政府應該扮演的角色,否則一昧任由市場運作,或是將此一現象視為兩岸業者間的商業糾紛,則恐怕會產生「市場失靈」的問題。另一方面,目前政府所介入的若干事務,例如觀光局要求台灣接待社在接待陸客時,每人每日不得低於60美元的接待費下限,此一規定卻又成效有限,由於誠如前述因大陸業者的低價要求,使得台灣業者不得不配合,而為了防止觀光局的查緝,兩岸業者在表面上都遵守此一金額下限,但實際上卻遠低於此一價格,業者之間也都心照不宣,形成所謂「政府失靈」的問題。由此可見,在我國對於陸客來台從政府介入主義轉向混合經濟的過程中,仍有許多問題必須加以克服,而非一蹴可幾。

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