壹、爭議的發生
臺北市立圖書館105年10月17日宣布與7-ELEVEN、全家、萊爾富三大超商結盟，推出全國首創「網路預約‧超商取書」服務，引發出版界抗議，認為將對低迷的圖書出版現況雪上加霜，要求文化部介入調查。
其實，臺北市立圖書館早在104年2月起，就與全家便利商店聯手「超商還書」服務，純屬方便台北市的讀者，出版界並無太多意見，這回進一步讓讀者在圖書館的線上查詢系統的718萬冊圖書中，勾選自己想看的書，每件包裹最多可借5本書，只須支付超商物流費用50元，就能在指定超商門市就近取書，服務時間是24小時、365天，服務對象及於全國讀者，效能大幅提升，難怪要引發出版界的關切了。
在各方的討論中，是否要引進「公共借閱權(Public Lending Right, PLR)」，也是建議的核心，值得大家認識這項制度。
貳、著作權法的利益分配
人類創作成果原本是公有共享，大家可以自由使用創作者的智慧成果。印刷技術發明後，創作成果可以被方便、大量地複製行銷，產生重大經濟利益，繼續公有共享，對於創作者並不公平，於是著作權制度被新設，以進行私權與公益間的公平合理利益分配。
著作權法制在進行利益分配時，替圖書館保留了一大片空間。營利的出租店，必須取得著作權人同意才能出租著作，而免費出借書籍的圖書館，以散播知識服務公眾為宗旨，具有公益任務，書籍出借不必取得著作權人的同意。於是，著作權人只有出租權，並沒有出借權。
參、「公共借閱權」的起源
北歐國家因為天氣寒冷，人民普遍養成良好的閱讀習慣。但是，他們發現，圖書館每借出去一本書，市場上就少賣一本書，這對作者及出版界並不合理。著作權法不給著作權人出借權，而圖書館又肩負知識普及的社會公益任務，不能加以限制。基於公平合理的利益分配，北歐國家在著作權法之外，單獨立法賦予作者及出版界「公共借閱權」，規定公共圖書館每借出去一本書，政府都應編列預算，彌補作者及出版界的損失。
這項起源於1946年丹麥之立法，接續為北歐其他國家所採納，更擴及全球，1992年歐盟通過出租權及出借權指令(Directive 92/100/EEC)，要求各會員國於1994年7月1日以前建立「公共借閱權」制度，目前全世界立法承認「公共借閱權」的國家達56個，包括澳洲、奧地利、挪威、加拿大、丹麥、芬蘭、英國、瑞典、冰島、德國、法國、比利時等。也因為這個原因，在這些國家中，絕大部分都是在著作權法以外，以單獨立法方式，如在「公共圖書館法」或「公共借閱權法」中，建立公共借閱權制度，只有德國是在著作權法(第27條)中規範。
肆、「公共借閱權」的運作
圖書館買書與一般讀者買書，其效用並不相同，前者是給一群讀者看，效用高；後者只是自己看，效用低。雖然，出版品不易區隔不同購買者而差別訂價，事實上，雜誌期刊依其訂戶究為圖書館或個人，早有差別訂價，只是在執行技巧上，圖書館是以一般價格訂購，個人則是以師生價或校園優惠支付較低價格。此於一般書籍並不易比照辦理，甚至圖書館可能因為集體採購及大批購書之優勢，取得較個別消費者更低之價格優惠。
要圖書館的讀者因為作者及出版界的「公共借閱權」而付費，似乎會使圖書館的功能與目的瓦解，同時基於計算與支付費用及成本上的考量，讓圖書館直接向作者或出版界付費也不划算。從而，這筆補償金通常是透過政府編列預算，每年由圖書館支付給著作權人所組成的著作權集體管理團體，由其作進一步分配，而不是直接付給著作權人。由於每一本書都有「國際標準書碼（ISBN）」，等於是書本的國際身分證字號，更藉由圖書管理電腦化系統，圖書館在統計書籍的館藏與被借出的情形並不困難，作者或出版界應取得的補償金也很精準地被支付。
雖然各國的公共借閱權制度在計算著作權人應取得的補償金方面不盡相同，有些依館藏量，有些依書籍被借出的次數，但通常都要扣除行政管理費，且金額少於一定數量時則不支付，超過一定數量時會逐級打折扣，更有部分費用被用於有利於全體著作權人的公益活動，例如年輕作家之獎助金、老作家之退休補助、著作權觀念之教育等。
以英國執行「公共借閱權」之實務運作為例。英國作者經過30年努力，在1979年獲得國會通過「公共借閱權法案(The Public Lending Right Act 1979)」，由中央政府建立特別基金，依據幾個選定的指標性公共圖書館所出借之書籍進行統計，當個別作者之書籍被借出去達一定次數之後，將撥付預算支付作者，以償圖書館對其所造成之損失。這項權利有別於著作權，而要求領取補償金之作者必須提出領取登記申請，目前這樣申請領取登記及補償金分配業務，依法由大英圖書館執行，補償金來源則係由文化部編列預算支應。
原本，英國「公共借閱權」之補償金僅適用於紙本書籍，自2014年7月1日起延伸至有聲書及自公共圖書館網站借閱之電子書，已完成登記之作者約有5萬名，但僅有2萬3千名作者，其書籍借出量符合領取資格。每本書出借一次，作者可以領得0.06英鎊，必須每年借出去的書籍次數，累計可領取之補償金超過一英鎊者，才有領取資格，而每一作者最高只能領取6,600英鎊。2014年，大英博物館扣除10%的行政處理成本，共發出6百萬英鎊的補償金，約有200位作者領到最高金額的補償金。
伍、結論
「公共借閱權」在我國漸漸被關切，但並非國際公約強制要求的權利，它有些近似衍生自著作權法中之散布權觀念，我國92年新修正的著作權法才開始引進散布權，「公共借閱權」制度的建立，尚有待進一步建立共識與討論。雖然電子書付費授權閱讀的機制已經沖淡「公共借閱權」的急迫性，在臺北市立圖書館推出「網路預約‧超商取書」服務之後，這一維護社會公平合理機制的理念，仍應該被國人所關切。
【專欄作家】
章忠信
「著作權筆記」公益網站主持人；東吳大學法律學系助理教授，大葉大學智慧財產權碩士在職學位學程兼任助理教授，同時擔任經濟部智慧財產局、法務部、教育部及相關公私部門智慧財產權諮詢顧問、講座，常於各種媒體發表專欄。曾任職於經濟部智慧財產局、教育部，並於國立交通大學、清華大學、台灣科技大學兼任智慧財產權課程。
