馬總統登上太平島!為什麼大家都急著搶南海主權?

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南海的對峙

首頁圖來源:skeeze

南海有三大群島:南沙群島(Spratlys)、西沙群島(Paracels)和中沙群島(Macclesfield Bank)。其中,南沙是島礁最多、分佈最廣的一組群島。南沙群島地處熱帶,擁有豐富的海底資源,包括魚類、石油、天然氣和礦藏。其中油氣資源尤為豐富,地質儲量約為350億噸,有「第二個波斯灣之稱」。


1969年是南海區域衝突的起始點,那年在南沙發現了石油的蘊藏。1970年初,石油危機爆發,南海群島對於聲索國的重要性乃驟然升高。而事實上,南海的重要性不只在資源,更在於安全與戰略地位。它是商船通過的海陸必經之路,有防範海盜與恐怖分子侵擾的海線安全價值,同時也是各強權海上安全通行與軍事結盟的重要據點,是兵家必爭之地。因為資源與戰略位置的需求,諸聲索國之間衝突迭起,爭端不斷。


南沙群島中最大的島,也就是太平島,於1946年為台灣所收復。1951年中共開始對南沙進行聲索。1968年菲律賓占了三個島。1973年南越占了五個島,但此不為中國所理會。1978年菲律賓占了更多的島,稱之為自由地或卡拉延(Freedom land or Kalayaan)。1979年馬來西亞開始聲索。1988年中越為赤瓜礁(Johnson Reef)有了嚴重的軍事對峙。1995年中國與菲律賓為了美濟礁(Mischief Reef),衝突時起,紛爭不斷。1982年聯合國海洋公約專屬經濟領海的規定,是使得諸聲索國之間之衝突的上升,難以遏止的制度性原因。依此法令,爭議國得有一個穩固的國際法律地位來拓展他們的專屬經濟領域,且再加上自這些小島所外延而得的水域,各聲索國自是大施拳腳,爭不相讓。中國、越南和台灣都曾對整個南沙作出聲索,而菲律賓、馬來西亞、汶萊則利用專屬經濟領海的名義強化他們的聲索範圍。從地理鄰近的觀點看,聯合國海洋法公約第六部有關大陸礁層架(Continental Shelf)的規定,基於鄰近性,乃進一步合法化菲律賓、馬來西亞與汶萊的聲索之合法性。


中國現為世界第二大經濟體,對於養活人口與經濟永續經營而言,自南海萃取經濟資源固是一種願景,在激烈競爭中,島嶼的占有是很迫切的。而且,控制了南沙,可擴大海疆,並將整個南海轉成中國的內海。同於此理,越南整個海岸線緊鄰南中國海,它一方面暴露於戰略脆弱的環境,但另方面如掌控得好,卻是成為其強點,供其外拓。就經濟而言,台灣是依靠石油進口的經濟體,南沙的石油與天然氣自然是關係重大。就戰略地位而言,中國一旦控制南海,台灣對外貿易就會遭到影響。菲律賓也和台灣、越南一樣,都是能源進口國,一樣脆弱。此外,菲律賓的軍力薄弱,因此擔心周邊國家侵略,對於南沙更是在意。馬來西亞藉出口石油與液化天然氣而發展工業,關心南沙問題,主要著眼點不是經濟而是安全戰略。汶萊則是著重漁業與安全戰略的考量。


儘管2002年中國與東協在南海議題上簽訂了《行為準則宣言》(The Declaration of Conducts),但爭議仍然不斷。由於主權紛爭無法獲得圓滿解決,南海領土劃界有所爭議,在南沙至少有六國有宣稱上的重疊,而目前尚缺一個固定的安全架構,以致於領土爭議像一顆不定時炸彈,有隨時引爆的危險。南海的魚類、珊瑚礁、海底環境目前遭遇嚴重的破壞壓力而無力處理。此一環境危機成為多邊合作倡議推動環境保護與資源管理的潛在動力來源。這說明,爭議其實也給予大家一個相互合作的誘因與機會,尤其是南海的南部部分,那裡蘊藏著豐富的石油與天然氣。而探勘活動也早已展開。以每年的海洋生產來看,在世界19處漁獲區,南海排行第四。當此區的傳統漁場都面臨枯竭之際,未來南海的資源便是那些沿海國家追求資源再生之海域。此外,此區的安全也關乎外面的強權,尤其是那些饑渴於石油供給的經濟體,包括日本、韓國與台灣、以及中國的南方省份,他們的生存皆繫乎此區航道的安全與暢通。


東協在更大的區域架構內有組織架構在處理此事。1988年中國和越南發生了衝突後,對於南沙諸島的問題,印尼採取了預防性外交措施,在1990-1999年期間,印尼舉辦了10次的非正式工作坊。1994年7月1日以印尼為發起國的東協成立了東協區域論壇(the ASEAN Regional Forum, ARF)的一軌對話機制,它是南海問題二軌對話了一段時間後的產物。2002年11月4日,中國與東協十國簽署《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)。簽署各方隨後表示願意進一步擬定《南海行為準則》,但因出於自身利益考量,遲遲未能簽署。


進入21世紀,尤其是2002年中國加入世界貿易組織以來,中國綜合國力快速上升,外擴的需求日急,南海的重要性與日俱增。2012年3月南海已被中國界定為新的「核心利益」。東協國家中,以菲律賓與越南的反應最為直接與敏感。繼日本將釣魚台國有化,菲律賓總統阿基諾三世(Benigno Aquino III)於2012年9月5日,簽署行政命令,正式把南中國海命名為「西菲律賓海」,把包括黃岩島在內的海域劃入該國版圖,並準備把新地圖呈遞給聯合國。10月12-13日東協國防部長擴大會議期間,當各方對於中國在軍事上日益強硬的態度感到憂慮時,中國國防部長梁光烈卻辯稱,「中國發展國防力量不是為了挑戰誰、威脅誰,而是為了維護自身安全、促進世界和地區和平穩定。」梁光烈的意思是,中方日益膨脹的軍事力量只為自衛,沒有擴張的涵義。10月19日,中國外交部副部長傅瑩前往菲律賓,出席中菲第十八次外交磋商會。這是中菲兩國當年4月因南海黃岩島主權問題爆發爭端後,中國最高層官員訪菲。菲國總統阿基諾三世說,中菲關係比起最壞的狀況,已有好轉。


然而,沒多久磨擦又起。11月28日,菲律賓、越南與印度抗議中國五月份啟用新版護照,其加印的中國地圖上將南海、藏南劃入主權範圍。菲律賓外交部在其網站上發表聲明說,菲律賓海關拒絕在中國新版護照上蓋簽證而將在分開的簽證申請表格上蓋章。接著,11月29日菲律賓外交部長德爾羅薩里奧(Albert del Rosario)對中國表達強烈不滿,他表示菲律賓已於6月4日從黃岩島撤走菲方船隻,但中國三艘公務船卻始終在該海域逗留。他要求中國尊重菲律賓領土主權,從黃岩島撤走中國船隻。中國外交部發言人洪磊卻回應說,中國對南海諸島擁有無可爭辯的主權;黃岩島是中國的固有領土,不存在主權爭議。中方希望菲律賓方面多做有利於維護南海地區和平穩定的事情,停止使南海問題複雜化的言行。雙方各說各話。


越南和中國的矛盾也未停止。2012年6月21日越南國會通過《越南海洋法》,把有主權爭議的西沙群島和南沙群島列入主權範圍,中國外交部對此提出強烈抗議和堅決反對。12月4日中國與越南於南海的主權爭端再起風波,越南指責中國將中越爭議海域劃入海南三沙市,同時中國一艘漁船切斷了越南與印度合資公司的油氣探測船的電纜,侵犯了越南主權,違法了兩國間的協定。越南指責中國割斷其在南海作業的油氣探測船電纜已不是第一次;2011年6月越南就曾發出類似指責,但6月9日中國外交部例行記者會上,發言人洪磊對此回應稱,越方的說法完全不符合事實。


2011-2013年中越確實有段不愉快的摩擦。而中國也採取了強硬的措施。但畢竟,對於想出海的中國,由南海到印度洋,這個過程,與越南談妥條件是關鍵的一步棋。菲律賓受美國影響較深,越南高度自主。李克強於2013年10月9日在汶萊表示,中國和東盟將發展好海洋合作夥伴關係,共同建設21世紀「海上絲綢之路」,中國並設立了一個擁有30億元人民幣的「中國-東盟」海上合作基金。第一批落實的17個專案也已正式確定。中越同意成立海上、陸上、金融三個聯合工作組,尤其是海上共同開發磋商工作組,加快北部灣口外海域工作,取得實質進展。很明顯,習李體制已由越南作為切入點,開始啟動拆解美國在南海的反中聯盟戰線。


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美國的角色與立場


美國的態度與作為扮演最關鍵的角色。當前的亞太地區,經濟與安全已非平行線,而是有對撞的現象。亞太經濟的崛起,連帶使得美國過去獨霸的角色在褪色之中。尤其1997-1998年亞洲金融風暴,美國無力搶救,亞洲逐漸走向自力救濟之途,再加上「東協加」(ASEAN Plus)逐漸成立後,美國的經濟角色也跟著有邊緣化之虞。但東海和南海議題所捲起的民族主義情緒,使得安全議題重新受到重視,於是拉回美國因素乃眾望之所歸。實則,經濟整合並未提供亞太一個集體或合作的安全基礎。美國重返亞洲不僅是美國其自身的主觀意願,在客觀上,也是亞洲民主國家們對於美國介入此區域的期待。


2012年10月20日美軍證實「喬治.華盛頓」號核動力航母正在南海巡航,一般認為,它的存在旨在向中國傳遞信息,表明美國將長期出現於這個海域。美國國務院負責東亞事務的助理國務卿坎貝爾(Kurt Campell)呼籲各方,主張在所有環境下都應避免武力挑釁。對於中國新版護照將南海及台灣風景名勝納入其內頁版圖,引起越南、菲律賓、印度等國公開抗議一事,坎貝爾已正式要求中國對此重新考慮。但中方尚未給予滿意答案。


根據菲律賓前外長羅慕洛(Roberto Romulo)指出,在此戲局中,菲律賓不過是馬前卒。中國正在伸展拳腳,企圖藉此獲取潛藏於南海海底豐富的石油與天然氣。他更認為,中國正在吞食美國在東南亞的午餐,並測試美國的態度。中國解放軍空軍司令員也就是時任副總參謀長的馬曉天在一次接受香港鳳凰電台時表示,「南中國海議題不關美國事。那是中國與其鄰國之間的事。」馬曉天的說法顯然是對美國的挑釁,因為南海一直是美國很重要的水道,中國的高級將領不可能沒有此常識,而毋寧是有意的,意在測試美國的底線。


美國「戰略暨國際研究中心」(CSIS)的葛來儀(Bonnie Glaser)說,在東協因為經濟依賴中國,一般不喜與中國對抗;東協內部無助地分裂。東協一些國家相信,中國不會同時打兩場仗。但,中國海南省通過管理條例藉以彰顯主權的事實,卻顯示中國不願妥協,因此原有的臆測是錯誤的。不過,對於中國的南向拓展,美國表面上卻顯現得相當低調。美國主張航行自由,而尋求外交解決,避免挑釁行為,維持和平穩定是美國對待東亞局勢的總體原則。美國也一再表示,對於南海地區的糾紛,美國不會在主權爭議上有所偏袒,但如有必要,美國不排除使用戰爭裝備來解決糾紛。顯然,眼前美國不希望升高緊張,所以所謂不再涉入,其目的是希望不要刺激中國。美國仍期待透過對話來化解分歧與誤會。


中國的南向擴張看來是一種國家結構發展的結果,不必然是衝著菲律賓與越南而來。中國顯然還學不來美國的善霸哲學,而使其擴張得以和周邊鄰國共享其利。相反地,中國政府趾高氣昂的惡霸作風,使得周邊鄰國皆以負面觀感視之。尤有甚者,中國對於群眾民族主義施加在反日遊行的打砸搶,並未作出適切反省,更將加深周邊國家的惡感與恐懼,而此刻版印象又將影響到他們對於中國一舉一動的負面預期。於是,經濟上需要中國,安全上卻恐懼中國,似已成為周邊國家的共同反應模式。習李上台後,積極在國際場合笑臉亮相,似乎意在扭轉這種觀感。此軟硬並存的現象,使得周邊國家與中國的關係註定要不斷出現反覆。而美國欲維持世界霸主的角色,要在經濟與安全上進行機動地調整,其當前所施展的再平衡對策,自然不脫離一種調適(adaptive)與演進(evolving)的特質。其它周邊大國的捲入也脫離不了這種規律。


至於東協十國是否會逐漸走向「親中」和「親美」的兩極分化。此一說法還待經驗檢證,但面對中國,東協確實產生缺乏一致的窘境。在2012年11月18日東協與日本召開的「10+1」峰會會議最後階段,當柬埔寨首相洪森開始總結陳詞時,菲律賓總統阿基諾三世突然舉手插話,否認東盟內部曾達成所謂共識:即要一致與中國盡快展開關於《南海行為準則》的談判,排除域外國家的干擾。域外國家指的是美國。與中國存在領土主權紛爭的東協國家中,菲律賓和越南態度強硬,希望美國因素介入,馬來西亞和汶萊的缺席則表明其與上述兩國的步調並不一致。東協內部利益的異質性,使其對中政策很難一致。然而即便如此,整體而言,在安全上東協仍有較多聲音向美國傾斜。


衍伸閱讀
劍拔弩張:中國和他的南海戰略

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