《澳門基礎教育公平問題-PISA 2006數據分析研究》研究背景與動機

2015/7/21  
  
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《澳門基礎教育公平問題-PISA 2006數據分析研究》研究背景與動機

【研究背景】

自1553年葡萄牙入居澳門以來,澳門葡國政府(意謂1553年至1999年12月19日澳門在葡萄牙殖民地時期的政府機構,下稱澳葡政府)對教育一向採取被動態度。政府主要關注葡萄牙人的教育,其餘的私立學校無論在學校環境建設、聘請教師和收生政策等各方面,政府積極不干預,私立學校擁有高度的自治權,辦學團體只需向政府登記便可辦學。私立學校主要由宗教組織、社會熱心人士,又或是民間社團開辦,政府辦學只為輔助性質(貝磊、古鼎儀、單文經,2005)。此時期之華人基礎教育主要由私立學校提供,私立學校亦成為澳門基礎教育的中流砥柱(蘇朝暉,2000)。1999年澳門回歸中國,雖然澳門政府銳意進行教育改革,尤其著意減少學校之間的差距、提高教育品質及促進教育公平,但私立學校由於長期自治,教育品質存在著相當大的差異;再者,澳門最高法律效力的《中華人民共和國澳門特 行政區基本法》(以下簡稱《基本法》),第122條規定:「⋯⋯澳門特別行政區各類學校均有辦學的自主性,依法享有教學自由和學術自由。」(澳門特別行政區,1999:23),因此,澳門學校的收生政策極為自主,加上澳門自開埠至今四百多年來,基礎教育從幼稚園直至高中畢業,均沒有設置統一的公開考試(張國祥、鍾健、陳敬濂,2007),在這種情況下,澳門家長為子女選擇學校時,難有客觀數據作參考。家長選校一般依靠社會人士對學校的「口碑」—— 例如其他家長對學校的認同或對學校的滿意程度,作為考慮條件。澳門家長在學校間存在差異、學校收生自主,以及沒有客觀評估數據的現實環境下為子女選校,有可能造成教育不公平的現象。

然而,澳門回歸畢竟給予教育改革前進的動力(蔡昌、古鼎儀,2001)。1987年4月13日中葡雙方簽署的「中葡聯合聲明」(Sino-Portuguese Joint Declaration) 明確規定:「葡萄牙政府將於1999年12月20日把澳門主權交還中國」,從此掀起了澳葡政府的教育改革序幕。在這時期,政府通過立法釐定與學校的關係(黃素君、單文經、黃逸恆,2007),並於1991年8月制訂了第一部教育制度法律《澳門教育制度》(第11/91/M號法律)。該法律共分10章56條,全面闡釋澳門教育制度的範圍,這是澳門教育有法可依的開始。澳門回歸以後,澳門特別行政區政府於2006年更通過了《澳門非高等教育制度綱要法》(第9/2006號法律,以下簡稱《綱要法》)。為了配合澳門未來教育的發展,《綱要法》對《澳門教育制度》進行了較大的修改和變革,如:重新界定了教育的目標、設立教育發展基金、免費教育的發展與教育品質的保證等,讓澳門教育改革進入另一個里程碑(蘇朝暉、郭曉明,2006)。此外,澳門政府對私立學校發放津貼,無論在金額和範圍都有逐年增加的趨勢。政府亦頒布法令推行具體的實施,如免費教育津貼制度。此制度主要針對以簽約形式加入免費教育網的私立學校。1995年,政府頒布第29/95/M號法令,於1995/1996學年開始為幼兒教育第三年級及小學各級學生提供7年傾向性免費教育(意謂學生除免繳學費外,仍需繳交補充服務費);其後於1997/1998學年,進一步推行從幼兒教育第三年到初中三年級的10年傾向性免費教育;於2006/2007學年起,更推行全面性的免費教育制度,即學生除免繳學費外,亦毋需繳付補充服務費;到2007/2008年度,澳門已達成從幼兒教育第一年到高中三年級的15年免費教育,即以簽約形式加入免費教育網的私立學校和公立學校的基礎教育的學費全免。此外,政府亦透過學費津貼制度,資助沒有加入免費教育網的私立學校,以減輕沒有加入免費教育網學校的家長在學費方面的支出。

澳門政府不但在免費教育制度跨越一大步,更銳意推動教育公平的政策,積極提高教育品質(澳門教育暨青年局,2011a)。《綱要法》第二章教育制度的原則和目標中,基本原則的第一、四和七項規定:「所有人不論其國籍、血統、種族、性別、年齡、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經濟狀況或社會條件,均依法享有受教育的權利」、「政府提供條件,使受教育者在入學和學習成功方面有均等機會」及「致力培養有能力面向世界和未來的各種人才,以迎接日趨緊密的全球聯繫所帶來的挑戰和機遇」(澳門特別行政區,2006)。上述條文明確顯示回歸後的澳門政府對促進教育公平和提高教育品質的重視。其中「所有人不論其經濟狀況或社會條件⋯⋯,政府提供條件,使受教育者在入學和學習成功方面有均等機會」所展示的正是本書的教育公平內涵與定義所在。

教育立法不但加強了教育當局和學校的關係,且對澳門教育品質的提高起著重大的作用,而免費教育及學費津貼制度更令澳門基礎教育在教育公平上增添曙光。但是澳門學校之間似乎存在教育公平的問題,黃素君(2011)指出澳門基礎教育在三個方面存在教育不公平:

(1) 資源上的弱勢:

主要是指澳門政府在是以簽約形式加入免費教育網的私立學校推行免費教育津貼制度時,受班級人數的多少影響資助金額的多寡,讓學校資源出現差異而造成教育不公平的現象。

(2) 數字上的弱勢:

是指免費教育津貼制度推行初期,曾一度引發家長為子女轉校的熱潮,雖然這熱潮對中產家庭背景的家長沒有太大影響,但是高社經背景的家長仍然可以選擇心儀的學校讓子女就讀。回歸後,澳門出生率驟降,學生人數銳減。澳門政府雖然引入小班教學,但較高社經背景的學生有集中就讀於某些學校的傾向;加上澳門家長為子女選校,在沒有客觀數據情況下,只能依靠社會人士的口碑和家長本身對學校的觀感認同和對學校的滿意程度而定。這便促使了家長讓子女集中就讀某些心儀的學校,出現學校間學生人數差異較大,較高社經地位(Socio-Economic Status, 以下簡稱SES) 的學生都集中在一些模範較大的學校。

(3) 政策上的弱勢:

由於歷史因素,澳門學校先有澳葡政府的積極不干預政策,後有最高法律效力的《基本法》賦予學校有行政及財政等的自主權時期,學校在收生政策上享有自治權,學校收生極為自主,對教育公平造成較大的威脅。

因此,研究者嘗試從以上三個面向,考量潛在的教育不公平。本書的研究焦點,是學校資源環境、學校家長選校考慮和學校收生政策這三項可能影響澳門基礎教育公平的因素,並參考 PISA 2006 的國際報告中對參與國家/經濟體在學校和學生階層的教育公平有初步圖表分析(OECD, 2007a: 200-210),以 PISA 2006 評估計劃驗證在學校和學生階層中可能存在的教育不公平的現象。

 

【研究動機】

回歸後的澳門在教育改革展現出強大的生命力,很多教育工作者提出了不同的教育改革方案,引導澳門教育政策的發展,但教育政策的制訂必須有科學的基礎。因此,建基於客觀、精確的測量工具及方法的國際比較教育有其必要性。由 OECD 策劃的 PISA 評估計劃,是繼第三次國際數學與科學研究(The Third International Mathematics and Science Study, TIMSS)之後,全球進行的一項大型學生學習質量評估計劃,是現時世界上主要的國際比較教育研究項目之一,具有客觀、精確的測量方法。PISA評估計劃的目的是瞭解完成義務教育學生的基礎能力,探究影響他們學習的因素,以及評比各參與國家/經濟體的教育品質和教育公平等問題。澳門在2003年開始參與了該項計劃,也是澳門直至2012年止,唯一參與的國際比較教育計劃。因此,PISA評估計劃對探討促進教育公平和提高教育品質提供了一個可靠的平臺。

 教育公平是當今教育發展的重要議題。多個國家積極提出對教育公平的追求:美國於1965年頒布的《中小學教育法》(Elementary and Secondary Education Act),其中的一項重點是關注入學與公平,2001年的《不讓一個孩子掉隊》法案(No Child Left Behind Act, 簡稱NCLB),其要點就是關注教育公平的問題,期望縮小成績優異與欠佳的學生、非少數民族學生與少數民族學生之間的學業成績差距(薛二勇、方展畫,2007);中國國家主席胡錦濤於2007年8月31日全國優秀教師代表座談會上明確指出:「要把促進教育公平作為國家基本教育政策」,國務院總理溫家寶於2007年3月5日在第十屆全國人大第五次會議上,指出「教育公平是重要的社會公平」,而《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》更明確將「教育公平」作為國家基本教育政策(中華人民共和國,2010)。中美兩國不謀而合地強調教育公平的重要。因此,如何促進澳門教育公平這個議題,不容忽視。

PISA 2006 國際報告結果顯示,澳門在57個國家/經濟體中屬於教育公平的地區之一。但澳門土生土長市民的感知並不如此:有些學校的學習環境較理想,家長為子女選校,並非選擇就近居所的學校讓子女入讀,反而千方百計要讓子女入讀心儀的學校;學校的收生政策也似乎針對不同社經文化地位(Economic, Social and Cultural Status, 以下簡稱ESCS)背景的學生。這些感知促使研究者對澳門基礎教育的公平性存疑。相對同樣屬於教育公平的芬蘭,當地家長選校的態度卻有不同。芬蘭家長對任何一所學校同樣有信心,他們只會為子女選擇就近居所的學校,而不需為子女選擇學校而煩惱 (陳之華,2009)。正因兩地家長截然不同的選校心態,讓研究者不免思考澳門教育的公平所在。為此,認為有需要探討PISA評估計劃中教育公平的定義,須審視澳門基礎教育在PISA計劃中之所以屬於教育公平的原因,並引用PISA 2006學生、學校和家長調查數據,探索澳門基礎教育可能存在的教育不公平的現象,尋找癥結所在,期望研究結果可供教育當局參考,進一步完善澳門基礎教育的教育公平。

教育追求公平,但國家/地區素養表現低下,教育公平只會淪為平庸,不利高質素人才的培養,因此,教育公平必須建立在高品質教育的前提之上(〈PISA成績下滑教育響警號〉,2012)。「澳門必須著力培養各類人才,人才是各項事業發展之本。不斷提升澳門競爭力,最關鍵的支撐因素是人才」(〈胡錦濤在澳門〉,2009) 。廣納人才,培養高素質的公民以迎接急速變化的社會,提升澳門區域及國際市場上的競爭力,正是澳門社會和所有教育工作者的共識。

隨著1999年澳門回歸中國,於2002 成功將澳門的歷史城區申報為世界文化遺產,澳門政府在中國的支持下,於2003年10月簽署了首階段的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》(Closer Economic Partnership Arrangement, 簡稱CEPA);於2011年3月與廣東省人民政府簽訂了《粵澳合作框架協議》,在區域上推動了粵澳的更緊密合作;加上中國國家科技部同意在澳門設立兩家國家重點實驗室,隨著2011年1月「中藥質量研究國家重點實驗室」和「模擬與混合信號超大規模集成電路國家重點實驗室」於澳門揭幕,讓澳門對高質素人才的需求劇增,而培養高質素的本地人才,澳門的教育必須朝著高品質的發展。再者,隨著科技進步及全球化進程加快,幾乎所有地區的教育改革,均強調學生必須具備高的科學素養(Liu, 2009),因此,本書正好利用PISA 2006的科學素養調查數據探究澳門基礎教育的教育公平問題。

 

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