為什麼馬前總統認為開羅宣言是條約?資深外交官酆邰對台灣地位未定論的看法

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台灣法律地位問題之背景

首頁圖來源:tingyaoh

關於台灣法律地位問題,2015年5月美國喬治華盛頓大學政治系教授葛拉瑟(Charles Glaser)在《國際安全季刊》(international security)發表〈美中大交易?軍事競爭與和解之困難選擇〉(A US-China grand bargains? The hard choice between military competition and accommodation)專文,重申他過去所不斷提出之「棄台論」,依其論點台灣係美「中」嫌隙之唯一主要因素,若美國放棄支持台灣,將可大幅改善美中關係並可避免未來發生無意義之戰爭,並能促進亞太地區之和平發展,該文章頗受美國國際政治學者之重視,事實上多年來美國國內不乏棄台論之說法,早於1961年美國國務院法律顧問齊札克(John J.Czyzak)曾對台灣地位提出分析報告表示台灣地位未定論,並建議透過公民投票方式尋求解決,2013年9月5日美國國會研究服務處亞洲事務專家簡淑賢(Shirley Kan)亦曾發表「中國/台灣:一個中國政策之演進」之報告,該報告指出,美國迄今仍未承認中國對台灣之主張,惟亦不承認台灣係主權國家,美國政府認為台灣地位仍未定(Taiwan’s status as unsettled),是種台灣在國際地位問題之討論吾人必須正視,甚至美國學者Ronld Weitzer在其著作Transforming settler states曾提出「遷佔者國家」(settler states)以論述北愛爾蘭與辛巴威建國之例,其重點旨在指「由支配原始住民之新移入政權所建立之國家」,台灣若干學者藉以引用至台灣,鑒於近年來國際政經秩序與地緣政治正在加速變遷,美國政界與學術界自第二次大戰後迄今時隱時顯之「棄台論」偶會出現,今後美國川普總統時代是否再現吾人誠殊應注意,蓋因川普力倡孤立與現實主義,且迭次提及美國將不再過度干預事不關己之國際衝突,充分顯示其商人作風。近年來綜合國際社會之反應大致有三種論說,即台灣地位未定說,中國擁有台灣主權說與中華民國享有台灣主權說,其論點均有其產生之歷史背景與國際政治因素之緣由,關於台灣法律地位未定論,主要有五點原因所造成即

1.對日和約之影響,

2.美國對台灣地位曖昧之態度,

3.「兩個中國」政策之幻想,

4.聯合國1950年代對台灣法律地位問題之討論,及

5.「台獨份子」之謬論,

其中許多不利我國之論點均係國際現實政治下之產物,似是而非極有待澄清,為瞭解中華民國擁有台灣主權之基本法理論據,吾人必須就下列諸問題進行剖析:1.1941年中華民國片面廢約與台灣法律地位關係如何?2.開羅宣言與波茲坦宣言有無國際法約束力?3.日本在事實上與法律上已放棄對台灣之主權之事實,而中華民國政府接收台灣之法律效力如何?4.台灣主權歸屬問題究應基於何種國際公法之原則?

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台灣主權歸屬中華民國:國際法層面

1945年9月9日中華民國政府在南京接受日本的戰敗投降,同年10月25日復在台北市中山堂接受日本在臺灣總督之投降後,旋即宣布恢復台灣為中華民國的一省,3個月後恢復台灣人民之中華民國國籍並回溯自1945年10月25日生效,就國際法觀點而言,中華民國從1945年10月25日起即在法律上(de jure)與事實上(de facto)行使對臺灣之領土主權,此一恢復主權之事實俟1952年4月28日中華民國與日本簽訂中日和約後再度得到確認。

1. 台灣主權歸還中華民國之法律依據

1895年清廷在中日甲午戰爭中戰敗,同年4月17日中日兩國在日本下關簽訂馬關條約(Treaty of Shimonoseki),該條約第2條規定中國應將遼東半島、臺灣及其附屬島嶼與澎湖列島割讓予日本。1895年6月2日中日雙方代表李經方與樺山資紀曾在基隆外海日本 軍艦上辦理臺灣、澎湖及附屬島嶼之割讓事宜,日本遂展開50年之殖民統治。

二次大戰 結束,臺灣主權從日本手中歸還中華民國,此一轉變源於日本發動對華侵略戰爭,1937年7月7日日本軍隊在河北省宛平縣發動蘆溝橋事變,對中國不宣而戰。當年7月17日國民政府蔣中正委員長發表演說,宣示抗戰到底決心,自此中華民國不屈不撓獨自抗戰4年,1941年12 月8日日本偷襲珍珠港,美國立即對日宣戰,中華民國政府隨即在1941年12月9日對日本、德國與義大利等軸心國宣戰,並宣布包括馬關條約在內之中日間一切條約、協定、 合同一律廢止。1943年12月1日中、美、英三國發表開羅宣言(Cairo Declaration),共同公開具體要求戰後日本「須將竊自中國之東北四省、臺灣與澎湖歸還中華民國」(……all the territories Japan has stolen from the Chinese, such as Manchuria, Formosa, and the Pescadores, shall be restored to the Republic of China.)1945年7月26日中、美、英三國領袖發布波茲坦宣言(Potsdam Proclamation),該公告第8條重申「開羅宣言之條件必須貫徹實施(The terms of the Cairo declaration shall be carried out……)。1945年8月14日日本接受波茲坦宣言宣布無條件投降,並於同年9月2日在美國密蘇里軍艦上簽署日本降伏文書(Japanese Instrument of Surrender)。該文書第1條中載明「茲接受美、中、英、蘇四國政府領袖於1945年7月26日於波茲坦所發表及所列舉之條款。(We……hereby accept the provisions in the declaration issued by the heads of the Governments of the United States, Republic of China and Great Britain on July 26, 1945, at Potsdam……」換言之,波茲坦宣言第8條有關開羅宣言之條件必須貫徹實施,係日本於降伏文書中所承諾之事項,日本當然必須履行,切實將東北四省、臺灣、澎湖歸還中華民國。

2. 開羅宣言與波茲坦宣言之法律拘束力

不論開羅宣言、波茲坦宣言與日本降伏文書,中華民國均將該3份歷史文件視為一體且均具有條約效力之法律文件。美國政府除將開羅宣言與波茲坦公告編入美國條約及其他國際協定彙編(Treaties and Other International Agreements Series)外,並將日本降伏文書收入美國法規大全(Statutes at Large)。日本所主編之條約彙編亦將上述文件一併納入,聯合國所出版之聯合國條約集亦將日本降伏文書納入,因此就國際法而言,開羅宣言、波茲坦宣言與日本降伏文書皆係具有國際公法約束力之法律文件,台獨份子多年來卻主張開羅宣言非正式條約因此無國際法效力,然而金山和約第4條足以證明開羅宣言係有效的,且1978年「中」日建交公報事實上贊成中華民國1952年所簽之「中日和約」,亦被視為中國接受「金山和約」。

1945年10月25日日本在臺灣之總督於台北向中華民國政府投降,同日中華民國政府宣布恢復對臺灣、澎湖列島之主權。1946年1月12日,明令恢復臺灣、澎湖居民之中華民國國籍,並回溯至1945年10月25日生效。1949年12月中華民國中央政府播遷臺灣。從1945年到1949年中華民國在臺灣有效行使主權之作為,國際社會均無異議。1950年1月5日美國總統杜魯門(Harry Truman)發表聲明稱:「1943年12月1日之開羅聯合聲明中,美國總統、英國首相及中華民國主席共同宣稱,他們之目的旨在將日本竊自中華民國之領土,例如將臺灣歸還中華民國。美國政府於1945年7月26日簽署之波茨坦宣言中,宣告開羅宣言之條件應予施行,且該宣言之條款於日本投降時為日本所接受,遵照上述宣言台灣移交給中華民國蔣介石委員長。在過去四年內,美國與其他同盟國均接受中華民國在台灣行使有效主權。」臺灣光復7年之後,1952年中華民國與日本簽訂之中日和約,雙方再次以條約形式確認日本以中華民國為對象,放棄因馬關條約而取得之台澎,臺灣之領土主權必須歸還中華民國,並正式結束中日兩國間之戰爭狀態,事實上該和約簽訂與否,並不影響中華民國對臺灣之主權,所影響者僅係中華民國與日本戰後正常外交關係之開展,當中日和約於1952年簽署時,臺灣人民早已係中華民國國民。

3. 舊金山和約、中日和約與台灣主權歸屬之關係

二次大戰結束後中國發生內戰,1948年戰局逆轉中國漸取得優勢,1949年10月1日中國宣布建政,同年12月中華民國政府被迫播遷臺灣。

1950年6月25日韓戰爆發,國際局勢丕變,美國總統杜魯門於6月27日發表聲明:「本人已命令美國第七艦隊防止對臺灣之任何攻擊,同時本人並已請求臺灣之中華民國政府停止對中國一切海空軍活動……至於臺灣未來地位之決定,應俟太平洋區域之安全恢復後,或與日本締結和約時或由聯合國予以考慮。」美國當時就提出臺灣地位未定論主張,當係為避免其在韓戰爆發後之行動有干涉中國內政之嫌,此乃產生所謂「臺灣法律地位未定論」之主要背景。中華民國外交部長葉公超立即於1950年6月28日就臺灣地位發表「臺灣屬於中華民國領土之一部分」之正式聲明以正國際視聽。

1951年9月8日戰後各同盟國與日本在美國舊金山舉行和會簽署舊金山和約(Treaty of Peace with Japan),正式結束戰爭狀態,並處理日本領土等相關問題。和會舉行當時中國內戰未歇且韓戰方興未艾,國際情勢極為複雜,和會與會國家無法就邀請台海兩岸雙方何一方參加會議達成共識,以致艱苦抗戰8年、犧牲至少兩千萬軍民之中華民國,竟未能受邀參加舊金山和會。惟與會各國締約時達成共識,決定該舊金山和約第2條有關日本宣布放棄領土,包括臺灣、澎湖、千島群島、庫頁島、南冰洋及南沙群島等,皆採取「不言明日本歸還給何國」之體例,並授權當事國與日本另行簽訂條約以解決領土等問題。

日本爰依該條規定於1952年4月28日在台北與我國簽訂中日和約(Treaty of Peace between the Republic of China and Japan),該和約之目的主要為:(1)正式終止戰爭狀態(戰爭行為已實際結束,日本亦簽署降伏文書,惟在形式上仍須有一和約以表述兩國戰爭狀態之終止)。(2)確認戰後雙方在處理領土、戰爭賠償、財產、人民國籍等問題之關係。

上述1952年中日和約第2條規定:「茲承認依照1951年9月8日在美國舊金山市簽訂之對日和平條約第2條,日本國業已放棄對於臺灣及澎湖群島……之一切權利、權利名義與要求。」此條雖然仿照舊金山和約體例,並未明文規定臺灣與澎湖歸還中華民國,惟中華民國正係此一雙邊和約之締約當事國,而該條約第4條復承認1941年以前,中日間所締結之一切條約當然包括割讓台灣予日本之馬關條約在內,均因戰爭結果而歸於無效,因此確認台灣係中華民國領土之意義至為明顯。和約中有些條款更係以「台灣主權屬於中華民國」為前提,否則該條款即無意義亦無法執行,例如如第3條關於日本在臺灣澎湖財產之處理,第10條承認臺灣澎湖居民均屬中華民國國民,因此中華民國自1945年10月25日起即恢復行使對台澎主權迄今業已歷經71年有效統治,因此任何認為台灣地位未定論均與法理與事實不符。就1950年代以降,美國與日本等國分別與中國建交,中國均要求各國在建交公報強調其「一個中國」立場,然而美國僅表示「認知」(acknowledge)中國之立場,而且不提異議,惟迴避使用「承認」(recognize)之字眼,其1979年建交公報之全文即,美國宣布「承認中華人民共和國政府為中國唯一之合法政府」,同時表達美國政府「認知中國立場,即只有一個中國,而台灣是中國之一部分。」而日本在該建交公報則係採「理解和尊重」(understand and respect),亦避免使用「承認」之詞,事實上日本在1972年9月之「中」日建交公報中,除表達瞭解中國立場並公開表述「堅守1945年波茲坦宣言第8條之規定」,重申開羅宣言將台澎等地歸還中華民國之宣示,否定台獨人士主張台灣地位未定論與上述兩個宣言不具國際法效力之謬論,益見國際社會仍對台灣之立場保持相當堅強且彈性之態度。

4. 台灣主權歸屬問題應適用之國際公法原則

就國際公法而言,時效(prescription)原則與先佔(occupation)原則均難作為中華民國取得台灣主權之理論根據,而「保持佔有原則」(uti possidetis)之引用則較妥切,茲分別論述如次:

(1) 國際公法之「保持佔有原則」係指戰勝國繼續保持所佔有之領土,雖然未經戰敗國於和約中訂明割讓或歸還,戰敗國卻始終不聲明要求收回,甚至無意收回。換言之,停戰時存在於交戰國間之現有狀態,基於國際和平業經雙方以停止敵對之方式而予以默認,其情勢或結果應予保持之,並構成雙方未來關係之基礎。

(2) 勞特派特(E. Lauterpacht)曾於其修訂奧本海(Oppenheim)國際法第二卷第七版中關於變更領土主權問題曾有下列說明:「除非締約國另有規定,和約之效力係使締結和約時之現存情況繼續……如和約對被征服之領土加以規定,佔有者得繼續保有並可予以合併擁有之。」而此即為國際公法上所謂「保持佔有原則」,其目的乃在補充和約之不足,秉持國際政治維持穩定之考量一切以現實之主客觀狀態為基礎,確立雙方之法律關係,由此亦可見和約之明文規定並非戰勝國合法取得戰敗國領土之唯一方法。 

(3) 英國籍國際法學家Ian Brownlie在《國際法原則》(Principles of Public International Law)一書論及國家取得領土主權方式時,曾就國家實踐(state practice)之觀點討論「保持佔有原則」,他指出拉丁美洲地區,該原則被視為一種間接處理領土之方式,鑒於各國普遍不願使用武力解決彼此紛爭,所以拉丁美洲區之國家咸認為西班牙殖民時代所對領土之劃界仍對後來獨立國家有效,從而解決許多領土或無主地(terra nullius)之所有者之糾紛。

(4) 就國際法案例而言,1912年土耳其與義大利戰爭後,土國戰敗後割讓北非特里波利(Tripoli)與色內易加(Cyrenaica)等二地予義大利,然而該二地之割讓並未在和約中明文規定,而由土耳其單方面宣告放棄對二地之主權,再由義大利宣告合併該二地,國際法學家認為上述行為實質構成一種隱藏之割讓(concealed cession)所以義大利合法取得該二地主權。

(5) 中華民國政府於1945年10月25日收復台灣,行使主權,設置機關,頒布法令及管理領土與人民,事實上中華民國自1945年起即不斷地在台灣行使主權行為,且事實合併台灣,日本於金山和約及中日和約中明文正式表示放棄對台灣之主權,此種情況與上述土義戰爭之狀況頗為相似。儘管金山和約及中日和約並未明文規定台灣之歸屬,惟中華民國則可依據國際公法「保持佔有原則」合法取得戰敗國日本所放棄之領土,由中華民國事實上與法律上實質合併該地,因而取得對台灣之主權。

本文節錄自《正視中國崛起──台灣外交新戰略》,原作者酆邰

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