先別管開幕典禮了,你知道年金保險的錢從哪裡來嗎?

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年金保險資金的管理

首頁來源:Alexas_Fotos

從年金保障的發展過程加以觀察,德國於十九世紀末開辦社會保險制度迄今,已歷經一個多世紀,為因應不同時代的需求,社會安全制度所扮演的功能角色也有所差異。例如在二次世界大戰以後,所有國家都正從經濟景氣的谷底開始走向復甦之路,此時百廢待舉,社會安全制度著重的是向貧窮宣戰(war on the poverty),因而年金制度,強調是在維持所有國民的最低生活水準。此時對於老年經濟安全保障,多以政府所提供的公共年金(public pension)為主,較偏重於追求社會正義的濟貧制度。

直至二十世紀八○年代時,由於政府財政負擔上的日趨困難,強調放任、自由的新保守主義崛起,為了恢復過去經濟的榮景,新右派(New Right)政府採取柴契爾主義提倡市場自由經濟來抑制國家權力的持續擴張、縮減政府的財政支出,然為了維持社會福利措施,遂被導入社會安全制度的領域之中,而民營化、公辦民營等多元主義(pluralism)的概念,使年金制度的進行變革。除了政府所提供的公共年金之外,透過立法的方式,或是其他租稅優惠措施,推動企業建立職業年金及私人年金,反映政府的介入減少,同時也代表著民眾擁有更多的選擇與保障;而其所代表的功能角色,以減輕政府的財政負擔,強調個人自由的儲蓄保障制度。

進入二十一世紀,隨著高齡化及少子化及預期壽命延長,不論是公共年金方案,或是其他的私人年金方案,形成年金保障不足的困擾。如Richard Jackson在〈全球退休危機(The Global Retirement Crisis)〉一文中所言,高齡社會不僅影響到現有的社會安全制度,並且對於政府財政亦將造成危機。因此,各國政府積極進行年金的改革工程,以保障老年的經濟安全。若錯失改革良機,則其後果將比預期更加嚴重。因此,建議提高生產力、延長勞動年齡以及現收現付年金制改採提存準備制等具體措施。

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●年金保障的經濟議題(資料來源:作者整理)

社會保障制度從全體國民強制徵收財源,其規模可謂國家最大的金融制度,年金保障歲出有「自然增加」的特徵。養老保險基金的籌措,一般有國家(政府)、企業(雇主)和個人(雇員)三個來源,所採用的方式區分為三種不同的組合:

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●年金保險基金的籌措(資料來源:作者整理)

從以上幾種方式比較來看,按照第三種方法籌集養老保險資金,不需要個人承擔保險費,固然符合一般人的願望,但它的最大缺點就是資金來源單一,政府和企業不堪重負,最終受害者還是廣大勞動者。從第二種方法來看,政府不承擔提供社會保障的責任,不利於維持這種重要的社會經濟制度的穩定性。大量實踐證明,第一種方法有較大優勢,它不但克服了第二種和第三種方法之不足,而且強調了政府、企業和個人各自的權利與義務,易於形成三者之間的相互制約機制,便於監督和管理,保險係數較大,有利於發揮年金保險安全網絡的穩定作用。

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年金保險資金的籌集

根據世界各國年金制度的發展現況,有關年金發展的主要模式,一種是「市場化」模式,另一種是「集體化」模式。前者著重個人主義(individualism),後者強調社群主義(communitarism)。因此對於年金保險的資金籌集亦有所差異,年金制度發展各有不同重點,政府在財政投入所扮演的角色亦不相同。

市場化依賴引進商業部門看重的是資源配置效率,將基金交由市場運作,譬如智利的年金民營化政策。至於集體化則以社群的集體力量,降低社會風險的衝擊,例如德國的做法。市場化主張個人有選擇的自由,政府包容多元的價值。集體化係基於社會群體的考量,主張應該群策群力同舟共濟(互助、他助),增進生活共同體的凝聚力量。是以,年金資源的籌措需要政府預算的高度配合。

年金保險基金的籌集主要有三種方式:

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●年金保險基金的籌措方式(資料來源:作者整理)

現收現付制在財源籌措由年輕人負擔老年人的費用,由後代人來承擔這代人的債務,而此種制度,就誠如美國經濟學家、諾貝爾獎得主Paul Samuelson教授(1967)所謂「龐式遊戲(Ponzi game)」的策略,是多數國家用以籌措資金的一種管道。這種策略主要在促使所有人都有希望從這套分配制度中能獲得最大的利益,但風險在於一旦現職者基於理性的判斷不再進入此一系統,而參加人數減少或無力承擔時,則必然會影響到支領者所獲得的保障能力,甚至造成龐大債務。因此,不論是公共年金或私人年金,在籌措財源時,均須引進儲蓄保障的提存準備概念,較為穩健。

從一九八○年代起,OECD國家的年金制度進行系列改革。改革的策略主要是透過各項開源節流的措施,並配合積極的勞動市場政策提高就業率,降低實質的依賴比,以解決人口老化所造成的年金財務危機(Gern, 2002)。

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●主要國家解決人口老化所造成的年金財務危機方式(資料來源:OECD, 2007)

年金制度的財源籌措,可經由家庭、市場、政府、非營利組織等「多元化」的管道提供。我國傳統社會以家庭為社會核心,老年經濟生活的保障,主要是經由「家庭」組織來提供。由子女奉養父母,就其財務而言,較為類似分散式的現收現付制(decentralized pay-as-you-go method)。現代社會除了家庭之外,老年經濟的來源乃透過「市場」組織獲得,亦即經由個人儲蓄、投資理財、購買年金保險等方式。現今所謂福利國的主張乃認為,應經由「政府」主導並直接提供年金保障,以取代早期由家庭和市場所提供的服務。除了風險的分攤之外,若集中式集體保障制度在財務方面規劃得當,能夠創造「規模經濟」的效應。

綜觀實施國民年金制度的國家,可發現各國對於財源的籌措方式並不一致,為便於比較分析,茲歸納其給付型態及財源籌措方式如表所示:

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●國家實施國民年金制度之給付型態及財源籌措方式之比較(資料來源:作者整理)

從年金財務籌措的角度進一步分析,發現由政府辦理福利型年金或保險型年金,福利國家主要的訴求是,老人經濟生活保障的基礎國民年金應由政府提供保障,以替代功能日益簡化的家庭角色。在制度的設計上,年金的給付水準必須與特定財源相連結,亦即將其特定財源的籌措方式加以系統化。

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年金保險經費籌措方式

在國際化的趨勢下,實施國民年金制度的國家愈來愈多,惟因各國的國情不同,經濟發展程度不一,故在其所採用的國民年金制度中,有關其給付方式及資金的籌措方式亦不相同,但一般可將其歸納為稅收制(Universal Pension System)、社會保險制(Social Insurance System),以及個人退休帳戶制(Individual Retirement Account System)等,即:

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●各國於年金保險經費籌措方式(資料來源:作者整理)

在各國所實施的年金保險制度中,採用社會保險制度者為多,其中,有採單層年金制者,有採雙層年金制度者(基礎年金及與薪資相關之附加年金),亦有由政府保障最低之給付水準者,惟不論採何種方式,政府負擔或補助部分均扮演著重要的角色,政府對此項負擔的財源以稅收方式來支應者居多。

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小結

老人經濟安全保障制度是為對應人口老化的社會機制,在朝向以多層次保障的規劃,其中除了國民年金之外,職業年金及個人年金均屬不可或缺的一環。由於職業年金財務來源,與勞動市場、資本市場以及產業結構息息相關。由於全球化加快了產業流動速度,形成轉換工作的頻率增加,以及產品週期的快速消長。就此而言,年金保障須充分把握:

第一, 年金給付的權益保障:以此相應的是採取個人帳戶及可攜式(portability)的銜接作為。

第二, 採取確定提撥的制度:由於確定提撥制的財務結構較能滿足年金權可攜性的設計,尤其是以考量中、小型企業的員工以及流動性較大,確定提撥制財務規劃往往較確定給付制為佳。

第三, 搭配商業的年金給付:由於資本市場能夠控制資源在不同時點配置的風險在合理範圍內,則可將確定提撥制的一次退休給付,在資本市場購買年金型態的相關產品,有效率的轉換為年金式給付,使得確定提撥制財務規劃的效率性得到肯定。否則,確定提撥制的給付只保障一半,只像是一種強迫儲蓄行為而已,並非屬於真正保障老人經濟生活的社會安全制度。

在社會流動快速的背景因素下,再進一步妥善運用資本市場結構,以保障國民老年生活,具有社會安全保障兼顧公義與效益的時代意義。

本文節錄自《年金制度與社會保障──臺灣與世界主要國家制度的介紹》,原作者葉至誠

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