南海案今日仲裁!週邊國家虎視眈眈在盤算什麼?

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南海在哪裡?

首頁圖來源:維基百科,由MikeRussia上傳

依據學者之研究與定義,南海海域的範圍東起菲律賓群島,北至台灣海峽,西到巽他礁層(SundaShelf)與印度洋,南達印尼群島。整片海域延伸走向約為東北─西南的形勢,由位於東北的台灣拉出西南方向的軸線長度約為1,500海里,而較短的軸線則自越南至沙巴(Sabah),約為480海里長。在這片海域裡共有四處主要的島群,分別為:東沙群島、中沙群島、西沙群島和南沙群島。

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●南海區域圖。資料來源:參考自 Somsak Chullasorn and Purwito Martosubroto, Distribution and Important Biological Features of Coastal Fish Resources in Southeast Asia, FAO Fisheries Technical Paper No. 278 (Rome: FAO, 1986). 並經筆者加以修正。 

由於南海海域中蘊藏豐富之自然資源,同時南海又是太平洋及印度洋之間必經航道。這些誘因皆使得南海週邊國對南海諸島的主權歸屬產生染指之念,進而向中國人挑戰南海諸島的主權。目前對於南沙群島的主張極為複雜,共有中華民國、中共、越南、馬來西亞、汶萊、和菲律賓等六國對於該群島全部或部分之島、礁、沙、灘提出主權主張。

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生物資源的爭奪

就全球海域之生物資源而論,南海可以說是極為重要的漁場之一。在此一海域內,魚參類(scad)、鯖類(mackerel)和鮪類(tuna)皆為重要的商業魚種。若就魚類的分佈區域觀之,在靠近週邊國家海岸區域或是河口區域更是有利於魚類生長的環境,例如,湄公河沖積入海的營養物使得由暹邏灣至新加坡一帶海域成為南海海域的重要漁場,同樣的,蘇門達臘諸河排入麻六甲海峽周遭海域的養分,亦為構成該海域魚類的重要養分來源。

豐富的漁業資源對於東南亞民眾的生活有著深刻的影響,漁業資源不僅是當地居民的糧食來源、經濟活動的主要構成要素,更是當地民眾就業的來源。本區域的漁業活動可以分為沿岸漁業與深海漁業兩類,前者所捕獲的種類要比後者來得複雜,往往單次投網的捕獲多達兩百種不同的魚群,這種情形普遍地出現在暹邏灣與馬來西亞海域中。沿岸漁業的作業區域分佈在菲律賓中部、暹邏灣、東京灣、海南島、越南沿岸、岷多洛島、巴拉望島、沙㈸越與汶萊沿岸、那土納群島、以及台灣沿岸。深海漁業部分,其作業區域則普遍分佈在南海海域的中部。

由所捕獲的魚群之分佈區域和價值來看,在南海海域中的漁業資源多為跨越多個國家管轄海域的魚群,例如鯖類,或是洄游距離更廣的高度洄游魚群,例如鮪類。以在菲律賓和印尼海域中出現的鮪類為例,科學家判斷這些鮪類係來自於麥克羅尼西亞(Micronesia)、巴布亞新幾內亞(Papua New Guinea)、甚至更加向東達中部太平洋之處。無可置疑地,在這種豐富的漁業資源蘊藏之下,對於南海週邊國人民的日常生活造成極為深遠的影響,因為漁業資源是這些國家國民日常食物中極為重要的來源,同時成為經濟活動的重要因素,更是就業市場的重要結構。若是爭端國家間持續的進行島礁爭奪戰,則不但耗費龐大的國內資源,也會為此一地區帶來不穩定的因素。因此,若能採取共同開發的作法,則不僅能有效地利用海洋內的資源,也可符合國際法中「不以武力解決爭端」的規範。

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碳氫化合物資源的爭奪

碳氫化合物資源可說是南海區域中最具有吸引力及最重要的資源,除了著眼於此種資源的高度商業價值之外,能源安全更是不可或缺的考慮因素。以我國來說,石油幾乎佔了我國能源消耗的一半,加上國內極度稀少的石油開採量,幾乎完全依賴進口石油。西元2000年的統計指出,中共雖然日產478萬桶原油,但是在需求上遠超過此一供應,因此目前是世界第三大石油進口國,僅次於美國與日本。預估到2020年時,中共每日對石油的需求將達一千零五萬桶,屆時將超越日本,成為世界第二大石油進口國。

就東南亞國家來說,印尼是一主要的石油天然氣輸出國,印尼目前日產原油約145萬桶,並經證實有約達五十億桶的石油蘊藏量,因此石油對於印尼的國內經濟有相當大的影響。不過印尼現所遭遇的問題是其國內中央與地方對於石油開採利益的分配有所爭執,特別是產油的地方政府認為利益分配不均,紛紛向中央要求改善。馬來西亞現約日產原油659,205桶,並有約達三十億桶的石油蘊藏量,在東南亞金融風暴後經濟逐漸復甦的狀況下,估計到2010年前,馬來西亞將會成為另一石油進口國。就2001年的統計來看,菲律賓日產8,460桶原油,但卻平均每日需求356,000桶,因此菲律賓是一高度依賴石油進口的國家。至於泰國雖然擁有5億1千6百萬桶原油的蘊藏量,但是在日產175,027桶原油,卻日消耗715,000桶原油的情形之下,亦為一個標準的石油輸入國。越南擁有6億桶原油的蘊藏量,同時每日淨輸出原油133,000桶,因此石油輸出成為越南賺取外匯的重要產業。

以上為由各環南海國家的國內石油生產與消耗量來觀察該國對石油的依賴程度,若由南海海域的整體觀點出發,則有若干已經出現對此一海域中可能之石油蘊藏量的粗略統計。舉例來說,巽他礁層(Sunda Shelf)、沙胡礁層(Sahul Shelf)、麻六甲海峽、南海南部、巽他海域、爪哇海域皆為重要的碳氫化合物蘊藏及開發地,17然而實際的蘊藏量仍未獲得詳細的統計。此外,根據中國大陸的官方調查,環南沙群島周圍大陸礁層的碳氫化合物蘊藏量,天然氣約有二百五十億立方公尺,一千零五十億桶的原油,此外,曾母暗沙海域則估計約有九百一十億桶的原油蘊藏量。亞洲開發銀行的研究也提出,在尼多(Nido)、馬丁洛(Matinloc)、和卡德勞(Cadlao)外海處估計仍有一億至五億桶原油可待開發,甚至在以上海域之外,仍有可能再添一處高達十億桶原油的蘊藏地。

因此不可忽略的事實是,由於南海海域在石油及天然氣蘊藏量的估計上有其誘人之處,又因環南海各國國內對於石油資源的需求,使得各國努力於資源的取得,其最直接的方式即在於對島礁的佔領,並進而將其探勘與開發資源的權利向外擴張。

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海線安全的掌控

由於南海向為重要的海運交通要道,而且一直是全球海運最繁忙的海上交通路線,使得位於此一海域的島嶼以及海峽被視為具有戰略上的重要價值。就過去的歷史來看,二次世界大戰期間,日本曾經利用南沙群島作為其進攻菲律賓的跳板,這段歷史使得菲律賓相信掌握南沙群島對於其國家安全絕對具有戰略上的意義,同時,在海岸外掌握這一群島,對於打擊走私犯罪也可具有優勢。

而海峽所具有的戰略意義就更加凸顯了,因為掌控海峽不僅意味著控制海運影響國際商業的運作,更使得掌控海峽的國家能夠擁有更大規模的影響力。此種情形在南海來說,更是清楚。經由麻六甲海峽、巽他海峽和龍目海峽(Lombok Strait)的連接,溝通了太平洋和印度洋,而印尼正是掌控前述重要交通航線的範例,這些海峽為印尼帶來了重要且長期的利益。但無論如何,這些航道皆須經過印尼所掌控的海峽及海域,因此印尼也就具有了掌控航道的海線安全之權利與便利性。

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●南海海道說明圖。資料來源:參考自 J. Morgan and M. Valencia, eds., Atlas for Marine Policy in Southeast Asian Seas (University of California Press: Berkeley, California, 1983). 並經筆者加以修正。  

由上圖可以看出兩條穿越南海,連結歐洲、中東和亞洲的主要航道。航道一穿越麻六甲海峽,通過南沙群島,北走台灣海峽至台灣、中國大陸、南韓或日本,或穿過巴士海峽經太平洋至美洲大陸,這條航線每日約有二百七十艘或每年約有十萬艘的船舶通過,航道二則具有疏解麻六甲海峽繁忙交通的作用。以麻六甲海峽為例,一九九九年時每年約有1030萬桶原油通過麻六甲海峽,而隨著經濟狀況的改善,此一數字只會上升。同時,通過麻六甲海峽前往通過南海的原油數量是通過蘇彝士運河的三倍,亦為通過巴拿馬運河的十五倍。這些石油多是由中東地區、非洲與東南亞等地運載石油後運往台灣、日本和南韓,提供這些國家工業運轉所需之能源。因此關閉麻六甲海峽將會直接影響到全球的船運費用,而此種影響將會反映在運送貨物的價格上。除此之外,澳洲也極度依賴龍目海峽作為其運送商業物㈾的通道,㈵別是運送鐵礦砂至中國大陸。因此海峽管理制度上的改變,將會引起經濟秩序的變化。

由於前述的戰略安全意涵,南海在冷戰時期一直是美蘇兩大強權的角力場所,這由美國向菲律賓租用克拉克空軍基地和蘇比克灣海軍基地,蘇聯同時與越南進行軍事合作一事可以看出。然而,隨著蘇聯的解體以及無力維持向外擴張的作法,和美軍於一九九二年十㈪撤出菲律賓的基地,南海海域甚至是東南亞區域出現了所謂「權力真空」的現象。對於此一區域內的國家來說,尋求軍事能力的增強以確保其國家利益成為重要的努力方向,無可避免地,擴張軍購以及掌握諸如海峽一般的戰略要地成為達成此一目標的重要手段,雖然在二十世紀末葉發生的金融風暴對於前者手段造成影響,但是後者的作法一直未有改變。

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台灣參與共同開發的可能性

一、共同開發的參與者

決定共同開發的參與者有兩個層次,第一是以涉及島嶼主權主張重疊的國家為主,亦即包括了我國、中共、菲律賓、越南、與馬來西亞,由於這些國家的領土主張實質上發生重疊,故應當為基本的參與者。第二個參與者的層次是,除了上列國家之外,再加入屬於南海沿海國的汶萊、印尼、泰國、新加坡、柬普寨、和屬於地理不利國的寮國,如此可以尊重這些國家的沿海國權益。而且在進行某些功能性的共同合作或共同開發項目方面(例如:漁業資源的評估、海洋環境污染的調查等),若缺少了該等國家的參與,將會造成工作無法順利完成。但是為了避免區域外勢力涉入南海事務過深,也為了避免中共做出無謂的抗爭,進而拖延了共同開發技術性與事務性工作的進展,建議此一區域內的共同開發事務應盡可能地避免區域外國家的涉入,而以區域內國家能夠提供及負擔的合作事項為主,在此種安排之㆘,我國可以就專長項目(例如漁業資源的評估、保育、採捕、行銷等)進入合作領域,並在未來有可能佔有重要地位的合作事項(例如海洋環境保護及各項目之海洋科學研究),適時提出實質性的承諾,以避免引入過多區域外國家的資金或㈿助,而失去主導的力量。

二、共同開發的地理範圍

共同開發的地理範圍與參與者之間有密切的關係,如果將前述第二類的國家加入成為參與者,則本研究建議應將以地理定義的南海為工作範圍。但若是將參與者限定在領土主張重疊的國家,則共同開發或共同合作的地理範圍可以縮小至重疊的海域中。但是上述者僅為原則,在實際的談判運用上,建議將擴大的範圍作為談判的前進籌碼,視實際情況再做若干的調整。同時,此種策略對我國也有利。因為根據中國石油公司所提供的資料顯示,目前南海海域中蘊藏石油及天然氣之區域主要係集中在接近越南、印尼、馬來西亞、菲律賓等國家的沿海區域中,易言之,這些區域均位在我國所宣示的U形線之外,我國並不具有地理位置上的優勢,因此,在策略上採取將整個南海作為共同開發的區域,對我國應是較為有利的。

三、共同開發的項目

本研究建議在共同開發項目的選擇上,應由功能性的項目入手,由簡單、不複雜、較具可行性、且有急迫性的項目著手先行,再逐步擴大合作的效應,同時亦應配合我國的實際作業能力,俾期在參與的過程中能夠具有實質的貢獻。若依此原則,可以先期進行共同開發的項目有:

生物資源的評估、保育與利用:生物資源的移動不受人為界限的限制,而且環南海國家對於魚肉蛋白的攝取也佔有極高之比例,因此對於生物資源的評估、保育與利用就顯得相對地重要。我國在漁業活動上的相對優勢能力,可以提供其他合作國家在生物資源的評估、保育、採捕、行銷等方面的㈿助,也可因此能在此一合作項目上保持主要影響者的地位。

海洋環境保護:海洋環境保護對於屬於半閉海地理性質的南海來說顯得非常重要,因為任何海洋污染事件的發生,都會對於南海整體海洋環境發生程度不等的影響。海洋環境之保護,經緯萬端,然南海週邊國家似可共同對於利用南海作為運輸通道的船舶(㈵別是油輪)要求提供某種程度之金額,以之作為讓南海海洋環境保護工作運轉的基金。在一九九八年十月所舉行的第三屆南海法律事務技術工作小組會議中,曾經討論了麻六甲海峽周轉基金(Malacca Strait Revolving Fund)的運作,並以此為基本模式,考慮設立其他的周轉基金,以應付處理或賠償其他海域內污染所產生的成本。然而因為由一九九七年夏天開始的東南亞金融風暴,已經使得大多數的東南亞國家國內經濟元氣大傷,無暇再顧及其他需耗費預算的事務。

海洋科學研究:南海諸島礁大多係屬珊瑚礁之成分,極易受到海浪的侵蝕而產生面積與高度的變化,因此對於海浪的強度與流向,向為南海週邊國所留意者。此外,聯合國進行一項關於颱風的觀察與形成的研究,南海㉂為不可缺少的一個區域,而我國位於颱風必經路線,對於颱風的研究已有相當的基礎,可以在此一方面提供研究成果與技術。其他如因全球氣候暖化所造成的海平面上升現象,和海水紅潮現象等,均為各國所重視之研究課題,也是值得發展成為共同合作的項目。

海運交通安全:南海向為聯絡印度洋與太平洋的交通要道,亦為溝通日本、南韓國等東北亞國家或地區與中東或歐洲國家經濟與貿易的重要海運路線,然而在天然環境上除有大小島礁造成船舶在運動時之不便外,南海區域亦是海盜猖獗之海域。為使此一繁忙且重要的海運交通線能持續發揮其溝通的效能,週邊國家有必要進行海道之測量與打擊海盜犯罪行為。然而海道之共同測量可能涉及各國管轄海域內水文資料之交換,勢必與國防機密產生聯想,因此並不利於構成共同合作。㉃於打擊海盜犯罪,由於海盜行為已經成為國際法中之各國皆可管轄之犯罪,因此建構成為共同合作之項目應較為可行。除以上所述項目之外,海難之搜救(search and rescue)亦為可資進行合作的方向。

海洋公園(觀光)的設立:此一項目應較具和平使用區域資源(觀光資源)之性質,而且有些國家已經開始朝此方向運作。筆者認為,不管各國是否能在南海海域內達成具觀光性質的海洋公園之合作設立,我國應積極朝此方向推動,即使是我國單方向推動在南海海域的觀光事業。蓋觀光事業之推動最不具政治考慮,然由出入境證照之發放,正足以顯示出我國對於管轄範圍內島礁的主權。至於如非生物資源(石油與天然氣)的探勘與開發、軍事活動的透明化等項目,因為涉及資源的有限性與國防安全的機密性,在目前相關國家仍然缺乏互信的狀況之下,並不易達成。因此,建議列在優先等級較後的部分,待先期之合作能夠進行,參與國之間建立相當之互信心之後再行考慮。

四、共同開發海域中的管轄

在共同開發海域中,除了因開發項目所連帶發生的管轄行為之外,另有其他種類的行為需列入管轄的範圍內,並事先加以區分,俾使行為發生後不致產生管轄權力競合或管轄權力真空的問題。該等行為有刑事行為的管轄、民事行為的管轄等。

五、共同開發的層級

由於我國所面臨的惡劣外交環境,若將共同開發的進行方式推導至官方的層次,則對我國並不有利,反而可能因外交上的困境,進而影響到我國的參與。筆者建議我國應當強調共同開發的臨時性質,相關國家間進行共同開發並不一定會形成外交上的後果,以此解除中共可能出現的負面反應以及其他週邊國家過度的政治聯想。

本文整理自《南海諸島爭端與漁業共同合作》,原作者王冠雄

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