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次區域合作正夯

首頁圖來源:digifly840

在當前區域整合的發展趨勢,學理方面可分為區域主義(regionalism)與次區域主義(sub-regionalism)兩種主要的合作模式理論。

茲將區域合作與次區域合作主要差異與比較,分別說明如下:

(一)合作主體

區域合作協議與政策主要以參與方的中央政府參與談判並主導合作進程,地方政府非政府組織與企業的參與都只是配角而已。然而,次區域合作固然仍需要中央政府同意為前提,但主導次區域合作的往往是地方政府,地方政府也往往是最主要的利益代表,次區域合作成功案例往往是地方政府積極性作為的結果,地方政府為地方經濟發展需要,提出發展與邊境鄰國或地區的經濟性與非經濟性的合作案,爭取中央政府同意或核准後,付諸實施。

(二)整合與合作的程序

就整合與合作程序而言,區域整合順序往往依照生產要素流動程度,如Balassa著名國際區域經濟整合五種層次高低的「自由貿易區」、「關稅同盟」、「共同市場」、「經濟同盟」、「完整經濟聯盟」的經濟整合觀點(Balassa,1961:10),有一定整合節奏與層次,隨整合梯度逐級升級。

至於次區域合作,初始目標往往不是從「自由貿易區」開始,而是從較低層次的經濟或非經濟性的互補性議題開始,包括區域間基礎設施的銜接如改善交通、消除貧困、維護治安等等(趙永利、魯曉東,2004:51-52)。

(三)制度化的合作程度

區域整合的制度化都有明確規範與記載,有清楚的合作實施項目、範圍與時間,並有協議文本作為依據,例如加入世貿組織WTO承諾協議、自由貿易協議(FTA),對參與方有清楚的權利與義務項目必須嚴格遵行,否則將受到國際合作組織與其他參與方的控訴或制裁,區域主義的制度化對參與方的協議,大都是屬於「硬約束」,雙方協議必須遵守,以達成合作方制度一體化。

至於,次區域合作主要合作機制往往建立在參與方之間的「協調」,大都沒有組織規範力較強的機構來進行推動合作或約束成員國,因此次區域合作制度化大都屬於「軟約束」,著重在功能需求的一體化(黃速建、李鴻階,2011:59;趙永利、魯曉東,2004:53),而非在合作項目上,強調制度化的一致性與強制性。

然而,也就是因為次區域合作制度化的「軟約束」作用,才使得次區域合作展開反而較為容易開始。

(四)合作項目與範圍

區域主義的各國區域合作無論是經濟性或非經濟性議題,大都有明確的文本協議與條約版本,在合作項目與範圍具有歷史制度上「路徑依賴」(dependencepath),政策功能間的「擴溢作用」(spillover),過去合作的制度與經驗是現今與未來合作的基礎,合作項目與範圍由簡單到複雜,合作層次由淺到深,有一定的發展路徑可以依循或預測。

次區域合作項目與廣度則不受全球與區域整合的程序與範圍所制約,從合作廣度而言,次區域合作較區域合作在項目與範圍上更加靈活廣泛,例如大湄公河次區域合作除了邊境貿易、投資之外,還包括能源、旅遊、地震、醫療、基礎建設、治安等合作項目,在範圍上逐步向人力資源培訓、環境生態保育、共同打擊犯罪等最大範圍與較深層次展開合作,合作項目與範圍都較為靈活而廣泛,且具有試驗性質(劉稚主編,2013:1-21)。

(五)合作機制

區域合作常有超國家組織設立負責執行且設有仲裁機制以解決因交往而衍生糾紛,相較之下,次區域合作相較於區域合作其合作機制較為多樣性與低多層次化。

就次區域合作的機制運作而言,一般政府間協商運作大都仍處於尚未建立法律層面合作協議的執行機制,協議執行的約束力有限,執行成效往往不彰(洪志丁等,2010:36)。

(六)合作效果對非參與方的歧視性不同

區域主義的合作參與方對非參與方往往具有歧視性,展現了國際區域合作維護參與方的既得利益,對非參與方帶有保護主義色彩,因此參與方合作效果對非參與方十分明顯。例如歐盟(EU)、北美自由貿易協議(NAFTA),以及未來逐漸成型的RECP、TPP,參與區域整合的各國所簽訂的FTA對非參與方都具有某種程度的歧視性與排他性。

至於次區域合作大都屬於資源貧困區需要外部資源挹注,大都只涉及主權國家的一部分領土,區域內資源比較有限,因而需要藉助外部力量補充區域內的要素資源的不足(黃速建、李鴻階,2011:60),因此對外大都採取開放原則與態度,對非參與方沒有關稅或非關稅障礙的歧視(胡志丁等,2010:36;趙永利、魯曉東,2004:51-54)。次區域合作的不具歧視性與開放性成為次區域合作的重要特性。

(七)涉及邊境安全程度

全球化與區域整合的趨勢下,一般區域合作可以跨越邊界展開合作,區域合作不需要鄰近地緣關係作為客觀前提。但次區域合作參與國之間通常彼此之間具有密切的地緣關係,發展出彼此之間的政治地緣(Geo-politics)、經濟地緣(Geo-economics)的複雜關係。區域合作參與方的邊境安全較不受合作鄰國影響。但次區域合作往往涉及邊界兩側的主權國家,在經濟合作事項往往會涉及許多邊境安全的議題,不得不考慮邊界地區在維護國家安全等方面的作用,因此,邊境安全程度與次區域合作參與方的相互關連性高,亦即次區域經濟合作常需考慮非經濟方面的合作,以因應邊境安全。

 

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中國戰略著眼於國際形象和國內安定

跨邊界次區域合作模式,對於整體中國國際戰略與國際政治的佈局,以及對中國經濟與世界經濟進一步對接具有重要意義。

茲說明如下:

1.改善與周邊國家(地區)的關係

在對外政策方面,自中共十六大政治報告強調,「未來10年是中國經濟發展和對外開放的重要戰略機遇期」,強調內部做好各項建設工作外,能否擁有一個和平穩定的週邊環境是保證中國能否經濟順利建設的外部環境的關鍵。亦即在胡錦濤主政十年來,中國採取了和平崛起和「睦鄰、安鄰、富鄰」外交政策,尋求與周邊國家的友好相處和共同發展。依照功能主義的整合理論,國家間經濟合作自然可以外溢到政治、文化、社會甚至是軍事方面的合作。

政治報告也強調「應該看到,在中國進行經濟建設的同時,中國的周邊環境並不穩定。但無論如何,周邊國家追求是安全與經濟發展,這是中國大陸周邊國家和地區合作的基礎。」長期以來,中國的政府與學界普遍認為,世界唯一的超級強權―美國,美國在戰略上都以中國作為潛在的對手,並在戰略對中國進行遏阻,並積極滲透與影響與中國的周邊國家,因此,中國大陸必須透過加強與邊境國家的經濟合作,改善與周邊國家的關係,減少「中國威脅論」效應,包括強化與中亞五國、東南亞、俄羅斯與北韓的合作,才能確保中國國家利益與安全。發展跨邊境次區域合作有助於改善周邊國家的關係。

2.促進邊疆省份的經濟發展與安全穩定

中國大陸與周邊國家進行次區域合作的主要省份,主要包括:雲南、廣西、廣東、吉林、新疆等。除了廣東省外,其餘四個省份的經濟增長皆落後內陸省分,這些省份在大陸各省份往往處於經濟邊緣地區、少數民族聚居區和邊疆地區,具有多元文化、多種民族並存的特點,由於跨國而居形成跨國民族在地緣上具有國內地緣邊緣性和國際地緣前沿性的特點(周建新,2002:275),因此北京提出「以鄰為伴、與鄰為善」的周邊國際關係理念,提出「睦鄰、富鄰、安鄰」的周邊外交方針,達成中國邊境境民族實現了「和平跨居」目標,大大降低邊境民族衝突(周建新,2008:394)。自2000年開始在西部大開發的背景下,加強地方政府與周邊國家的經濟合作,形成以吉林、新疆、雲南、廣西為核心的對外開放視窗,帶動其他中西部省份的對外開放,不僅能夠促進大陸少數民族地區的經濟發展,對其他中西部省份經濟發展也能夠發揮輻射和帶動作用,而且有利於維護邊區的穩定,確保邊疆安全(曹小衡,2013:129)。

3.次區域合作可以推動成為中國參與經濟全球化的實驗場

中國沿邊省區一直是交通不便的發展死角,沿邊省區與沿海省區相比,外貿額占GDP的比例非常小,甚至大大低於全國平均水準,與其沿邊的區位優勢很不相稱。與周邊國家積極開展次區域經濟合作使沿邊地區成為改革開放的前沿,有助於推動中國進一步對外開放,並縮小中國國內區域經濟發展不平衡的現實的試驗場,使沿邊地區成為開放前沿。

此外,次區域合作限於沿邊沿江地區,合作範圍有限,合作的正面效益可以迅速擴散,負面效應卻可以限制在較小的範圍內,已成為中國參與經濟全球化的實驗場(李鐵立,2005:198)。

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台灣也是中國戰略的一環

中國大陸對台灣的次區域合作規劃,主要以中國大陸「海峽西岸經濟區」為主。中國大陸對台灣的次區域合作層次,主要包括下列:

1.兩岸經濟合作架構協議ECFA層次,2010年兩岸簽署經濟合作架構協議ECFA,這是大陸全局性對台的經濟整合。例如2013年博鰲論壇,習近平提到「積極促進在投資和經濟合作領域加快給予台灣企業與大陸企業同等待遇」,意味未來台商將享受大陸企業的待遇,那就不是外資,而是按內資來管理。

2.「海西區」層次,2009年中共國務院公布「關於支援福建省加快建設海西經濟區的若干意見」,規劃以福建為主周邊省分為輔的海西區,包括海西區城市群共有20個,其中廈門、平潭是主要的兩個抓手,其中廈門若視為大廈門,範圍將包括廈漳泉三市。

3.「平潭綜合實驗區」,是「海西區」的主要招牌之一,結合中央與海西區資源全力打造,除了經濟開放合作之外,還賦予平潭綜合實驗區社會管理創新,發揮與台灣社會層面合作,以強化吸納台灣資源。

因此歸納受訪的參與規劃大陸學者意見,海西區與台灣之間次區域合作運作模式,在制度規劃有明顯參照中國大陸與香港次區域整合模式與發展路徑(邱垂正、張仕賢,2014:139-159)。包括:一、2010年簽署「兩岸經濟合作框架協議」ECFA,這是大陸全區域性對台的整合,二、2011年出台的「海峽西岸經濟區發展規劃」,在「海西區」層次上與台經濟對接規劃模式,著手規劃兩岸次區域合作的規劃,三、2011年為落實上述「兩岸經濟合作框架協議」、「海西區的發展規劃」相繼成立「平潭綜合實驗區」、「廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗總體方案」(簡稱:廈門綜改方案)。

2014年12月中國大陸宣布將新增天津、廣東、福建3個自貿區,其中,福建近年已獲得以其為主體的「海西區」規劃,如今錦上添花再拿下「自貿區」資格,大陸海協會長陳德銘表示,福建「自貿區」規劃上「大體會參考上海的作法,然後再加上一些跟台灣之間特別的聯繫和政策」。截至2015年2月為止,被納入福建「自貿區」的平潭、廈門與福州,據媒體報導三個片區共118平方公里,較原先預期小很多,但都符合「海西區」規劃方案,因此福建「自貿區」可視為「海西區」的升級版,其運作模式無論如何強調市場開放、產業合作與租稅優惠,都是以台灣作為對接目標,主打「對台合作、因台而生」。

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平潭實驗區是統戰的延伸?

中國大陸海西經濟區及平潭綜合實驗區正式納入中共十二五規劃項目,在2011年通過中共「國民經濟和社會發展第十二五年規劃綱要」(簡稱十二五)文件中,十二五規劃的第58章的章名「推動兩岸關係和平發展和中國統一大業」,是以「堅持和平統一、一國兩制」方針和現階段發展兩岸關係、推進中國和平統一進程八項主張,全面貫徹推動兩岸關係和平發展重要思想和六點意見,牢牢把握兩岸關係和平主題,反對與遏制台灣分活動」作十二五規劃對台工作的政治前提。

從十二五檔內容不難發現,「海西特區」與「平潭特區」具有高度濃厚的對台政治性統戰目的。過去台灣政府對大陸中央或地區所提出政治意圖濃厚的對台統戰經濟整合特區構想與方案,都會提高警覺而加以抵制,使得由福建地區所主導「海西區」,一方面客觀上缺乏市場經濟吸引力,加上台灣政府主觀面的刻意杯葛拒絕配合,而奄奄一息。

平潭島自從於2009年中共出台「國務院關於支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見」後,取得了發展的新契機,其後不管是土木工程、基礎設施、招商引資都擁有相當大規模的成長。作為中國在沿海新設立的「實驗區」,有別於廈門、深圳、天津等以追求經濟發展、招商引資為主的功能性經濟特區,在中央地方針對海西及平潭所公佈推出的各項政策都或多或少的提及「為兩岸統一奠下基礎」概念,這也代表平潭除了身肩海西區經濟發展的增長極任務外,更負有深層的政治意涵。

「國務院關於支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見」文件中揭示「推動海峽西岸其他地區和台商投資相對集中地區發展的重大舉措;也是加強兩岸交流合作,推進中國和平統一大業的戰略部署,具有重大的經濟意義和政治意義。」此後,2011年中國國家發展和改造委員會擬定推出的「海峽西岸經濟區發展規劃」文件中,在末段章節也提及海西區有關兩岸統戰的功能就是「推動海峽西岸經濟區在更高起點上實現又好又快發展,在促進中國和平統一大業和全國發展大局中發揮更大作用」而中國在2011年發表5年一次的國家總體規劃「國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要」(簡稱:十二五規劃)文件明確將海西經濟區與平潭發展寫入5年規劃綱要的第58章當中,該章節開宗明義清楚提及「堅持『和平統一、一國兩制』方針和現階段發展兩岸關係、推進中國和平統一進程八項主張」。

除了法律文案層面,在實務運作方面也可以見到中共積極在各項場合力推「平潭綜合實驗區」,不僅打出「台人入平」、「台商入平」等徵才或招商口號,甚至2012年3月福建省長蘇樹林也利用訪問台灣時出席新竹市政府所舉辦的「平潭綜合實驗區發展座談會」,該場座談會名義上雖為新竹市政府主辦,但實際上則為雙方基於「共同默契」所推出的。

大陸學者以「境內、境外」概念排除平潭是「一國兩制實驗區」呢?那到底平潭模式是在政治上該如定位呢?

清大台研所所長劉震濤指出,對於台灣許多輿論將平潭定位為「一國兩制實驗區」,認為是完全錯誤的想法與誤解。「一國兩制」即是兩套制度,各自管理各自的內部事務,既是各管各的又豈需要「實驗」?認為這種想法是一國兩制實驗區的誤置。平潭較像是對「兩岸人民融合的一種嘗試」,而非是像現在各方人馬各自政治解讀後的扭曲。

劉震濤強調,平潭絕對並非「一國兩制實驗區」,而是重在創造一個台商可以「宜業宜居」、促進「認同」的環境,這樣的認同並不是什麼對中華民族或是國家的認同,而是旨在加強與創造當地台商對於地方生活環境的認同。劉震濤以「昆山深化兩岸產業合作試驗區」為例,說明其重點在「精神家園」的創造,所謂的「共同家園」仍然需要有橋梁的建構。昆山試驗區表現的是一種觀感與精神的寄託,這種共同的感覺才會是所謂「共同家園」的前置。先有「精神家園」,而後才能建立「共同家園」。

劉震濤以「精神家園」詮釋作為平潭「共同家園」基礎,而「精神家園」可歸納為四大要點,包括「宜業、宜居、包容、認同」,其概念為:(1)宜業:投資環境仍是台商進駐的前提。(2)宜居:要讓居住環境和在台灣時一樣方面。(3)包容:地方政府對台商的包容、以及與當地居民相互之間的包容。(4)認同:所謂的「認同」不是政治概念,而是對生活環境與居住條件。

中國社科院台灣研究所研究員王建民認為,「平潭不是一國兩制實驗區,最好的概念叫「一區共治」,大家共同參與治理管理,共同管理的程度如何,就必須靠慢慢摸索出來的,能達到什麼程度,那還要兩方共同互動效果才能看的出來。

因此,相對中國大陸各地的經濟特區,與區域或次區域經濟合作區,平潭綜合實驗區多了一項被中共刻意的政治定位,綜合大陸學者的題法,亦即成為作為兩岸「融合共治」示範區,是對「一國兩制」模式進一步的超越。

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台灣要趕快準備好迎接挑戰

無論是北京、廈門、福建官員與學者都密切注意台灣政府即將要出台的「經濟自由示範區」規劃,期待透過兩岸的特區規劃,發展兩岸次區域經濟合作的機會,倡議兩岸特區相互對接合作,會產生「一加一遠遠大於二的效果」。因此,目前大陸內部積極鼓吹兩岸的學者與政府官員應就「兩岸特區合作」議題合辦研討會共同研究。此外,平潭綜合實驗區最近特別關切台灣自由經濟示範區的立法與規劃進度,期望能參照台灣制度,透過平潭來發揮兩岸對接合作的效果。因此,針對中方十分熱衷推動「平潭綜合實驗區」與台灣「自由經濟示範區」對接事宜的企圖心,日後是否會形成「兩岸特區」或「兩岸先行先試區」,模糊台灣與大陸的國境管理與區別,長遠地進而影響台灣政治、經濟與社會,值得政府重視,未雨綢繆。

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